Введение

Выстраиванию связей между политиками и социологами в Азиатском Тихоокеанском регионе уделяется все больше внимания в последнее время, когда в адрес правительств раздаются призывы принять такие стратегии как разработанные Всемирным банком Рамочные реформы развития (Comprehensive Development Frameworks -CDFs) и стратегию борьбы с бедностью (Poverty Reduction Strategy Papers -PRSPS), (Wolfensohn, 1999). Эти стратегии наряду с организациями ООН, занимающимися развитием, призывают к более тесному сотрудничеству между правительствами, гражданским обществом, частным сектором и иностранными организациями для того, чтобы разработать концепции, которые вооружат политиков более широким арсеналом принципиальных решений и методов. Независимые научные исследования и международный обмен знаниями - важный аспект этого процесса. По мере увеличения спроса на политически независимые прикладные научные исследования в Азиатском Тихоокеанском регионе стало очевидным, что необходимо сделать так, чтобы результаты таких исследований доходили до политиков и их советников. Взаимодействие между исследованиями и политикой не только обеспечит политиков прочной базой знаний, но и поможет избежать некоторых ошибок при принятии решений.

Глобализация оказала влияние и на властные структуры Азиатского Тихоокеанского региона. Местные, национальные и региональные политики испытывают нарастающее давление с тем, чтобы они разработали и осуществили эффективные меры по разрешению проблем устойчивого и справедливого развития. Национальные правительства все больше осознают взаимосвязь между общественными и экономическими процессами. Это стало очевидно после азиатского финансового кризиса 1997 - 1998 годов, когда правительства были вынуждены пересмотреть свои отношения с гражданским обществом и частным сектором, а также с региональными и международными организациями и экономическими органами. Властям при-

Робин Айридаль - адьюнкт-профессор Школы изучения Земли и окружающей среды Университета Уолонгонга и глава Секретариата службы изучения миграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Он исследовал миграцию в Азиатско-Тихоокеанский регион квалифицированной и менее квалифицированной рабочей силы, роль женщин в миграции, соблюдение прав человека и процедуры признания уровня квалификации мигрантов. E-mail: riredale@uow.edu.au

Тим Терпин - заместитель директора австралийской экспертной группы по изучению промышленной политики Университета Западного Сиднея. Он - социолог с опытом исследований в области миграции, науки, технологии и промышленности. Его работы тесно связаны с актуальными политическими вопросами, у него большой опыт в развитии исследовательских сетевых структур. E-mail: t.turpin@uws.cdu.au

Чарльз Хоуксли - лектор, читающий курсы по политологии и международным отношениям в Школе истории и политологии Университета Уолонгонга. Его научные интересы включают теорию международных отношений, империализм, колониализм, проблемы труда, миграции и экономического развития Азиатско-Тихоокеанского региона. E-mail: charlesh@uow.edu.au

стр. 139

шлось менять социально-экономическую политику, поскольку кризис спровоцировал общественное недовольство и социальные трудности, высветил причинно-следственную связь между социальной политикой и экономическими вопросами.

В этих условиях были созданы различные международные сетевые структуры для проведения и координации независимых исследований глобальных проблем, но применительно к конкретным странам. Последними примерами являются Служба изучения миграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе (Asia Pacific Migration Research Network - APMRN), Азиатская служба науки и технологии (Science and Technology Policy Asian Network - STEP AN) и Арабская региональная служба управления наукой и технологией (Science and Technology Management Arab Region Network - STEMARN). Все эти организации получают некоторую помощь по каналам ЮНЕСКО и являются связанными между собой ячейками, которые работают в тесном взаимодействии с национальными правительствами и международными организациями. Среди других подобных служб можно назвать Службу по изучению ресурсов побережья (Coastal Resources Research Network), Инициативу по изучению глобальных проблем урбанизации (Global Urban Research Initiative), Обучение для подготовки в участии в программе сохранения окружающей среды (Learning for Environmental Action Program), Канадскую исследовательскую службу улучшения окружающей среды (Canadian Aging Research Network), Службу изучения Лондона (the Metropolis Network)¹. Очевидно, что эти службы играют важную роль в координации и расширении исследований и обучения, но менее ясна их роль как поставщиков информации для формирования политики в отдельных странах.

APMRN была создана в 1995 г, как проект в рамках программы ЮНЕСКО Управление социальными преобразованиями (Management of Social Transformation -MOST), целью которой является оказание помощи в исследовании миграции и разработке миграционной политики. Она начиналась как региональный проект, основанный на сотрудничестве исследователей миграции и межэтнических отношении в странах Восточной Азии (Китай, Япония, Южная Корея, Гонконг); Юго-Восточной Азии (Индонезия, Малайзия, Сингапур, Вьетнам, Филиппины, Таиланд) и стран Тихоокеанского бассейна (Австралия, Новая Зеландия, а также Тихоокеанских островов)². В 2001 г. APMRN распространила свою деятельность на Южную Азию (Бангладеш, Шри Ланка, Индия) и в настоящее время объединяет ученых из семнадцати подразделений или национальных экономик. Представители международных организаций, национальных правительств и неправительственных организаций участвуют в собраниях местных филиалов APMRN и в международных мероприятиях. Посты Председателя и Заместителя Председателя подлежат ротации³. Секретариат APMRN находится в Университете Уолонгонга, Австралия.

Две главные цели заключаются в следующем: способствовать большему пониманию долгосрочных последствий миграции и этнокультурного многообразия как факторов социальной трансформации и участвовать в разработке эффективной политики, направленной на борьбу с бедностью, вызванной миграцией. Одна из сильных сторон APMRN в том, что в своих исследованиях она независима от правительства. Однако партнерство со структурами, определяющими политику правительств и других органов необходимо для того, чтобы исследования ученых предлагали реалистические решения и рекомендации, которые бы состыковывались с политическими механизмами и устройствами стран региона.

Процесс принятия политических решений не всегда информационно обеспечен на должном уровне. Политики должны быстро реагировать на возникшие проблемы, поэтому им обычно не хватает времени для сбора необходимой информации и данных. Государственные учреждения стремятся преодолеть эти трудности, путем создания баз данных, расширения сети информантов и продвижения исследований в районы, которые, как они полагают, дадут наиболее ценную информацию для политиков и аналитиков.

Понимание того, что необходимо знать, есть важное и очевидное условие проведе-

стр. 140

ния эффективной политики. В отношении того, что необходимо знать, ситуация далеко не всегда однозначная. Все более или менее ясно, когда речь идет о текущих проблемах, таких как реализация политических инициатив и реагирование на новые проблемы, когда они появляются. Дело обстоит гораздо сложнее с долгосрочным планированием - разработкой политического курса и упреждающим решением проблем до того, как они достигнут кризисной точки.

Целью проекта, о котором идет речь в данной статье, является изучение степени и характера влияния исследований миграции на миграционную политику. Особое внимание уделяется трем из 17 подразделений APMRN в Азиатском Тихоокеанском регионе. В центре исследования три страны, где исторически миграция складывалась по-разному: Австралия классическая страна иммигрантов и поселенцев; Филиппины страна, откуда выезжает на заработки много мигрантов, и Таиланд страна, откуда выезжает и куда приезжает много мигрантов. Фактические данные получены путем опросов, проведенных в 2001 г. на основе вопросника среди политиков, потребителей научных данных из неправительственных и других организаций, а также ученых.

В статье исследуется отношение и восприимчивость трех правительств к исследованиям миграционных процессов, главным образом к тем, которые были выполнены учеными. Проводились консультации также с неправительственными организациями об их исследовательской деятельности, способах воздействия на политиков и их понимании процесса принятия политических решений. Особенно нас интересовали следующие моменты:

- восприимчивость правительств к исследованиям проблем миграции;

- работа подразделений APMRN в Австралии, на Филиппинах и в Таиланде;

- возможная роль APMRN в качестве организации, дающей советы и рекомендации тем, кто разрабатывает миграционную политику;

- потенциальное увеличение влияния APMRN на государственное планирование и политику.

Обзор

Исследование может оказать прямое или косвенное влияние на разработку политики. В первом случае правительственная структура может поручить подготовить доклад, а затем одобрить и выполнить несколько или все содержащиеся в нем рекомендации. Во втором случае исследование миграции также может оказать воздействие на правительственную миграционную политику, повлияв на публичное обсуждение через СМИ или добившись принятия результатов исследования государственным органом. В последней ситуации бюрократическая машина медленно усваивает эти результаты, и, в конце концов, они становятся политикой. Еще возможна ситуация, когда исследования миграции дают неправительственным организациям основанные на новых фактах аргументы, опираясь на которые эти организации могут потребовать изменений политики. Другой путь - это информирование политической оппозиции, которая может оказывать давление на власти с целью осуществления перемен или впоследствии сформировать правительство и выполнить рекомендации.

Изучение влияния исследований миграции на миграционную политику в трех странах показывает, что самое легкое - показать прямое воздействие исследования на политику, когда дается поручение провести конкретное исследование, а затем его результаты претворяются в жизнь. Косвенное влияние случается чаще, но его гораздо труднее определить. Показать опосредованные взаимосвязи проблематично, поскольку политическая кухня - это и политические и бюрократические процессы. В рамках нашего анализа следует отметить, что именно исследовательские структуры играют важную роль в выявлении этих скрытых процессов.

Далее кратко излагаются результаты исследований в трех странах. Затем исследуется характер связей между исследователями и политиками и значение этих результатов для исследований миграции, в первую очередь тех, которые проводит APMRN.

стр. 141

Австралия

Обзор текущих тенденций миграции Австралия - это преимущественно "нация иммигрантов", миграция по-прежнему обеспечивает около половины ежегодного прироста населения. Иммигранты прибывают в Австралию на постоянное место жительство в рамках "Миграционной программы" (примерно 110000) и "Гуманитарной программы" (примерно 12000). Число временных мигрантов с 1992 г. увеличилось на 73% и в 2000 г. достигло 8164549. Большинство этих людей приезжают по краткосрочным визам и возвращаются домой, однако некоторые остаются на постоянное место жительства. Люди также эмигрируют из Австралии, и в итоге ее население увеличивается на 40000 человек в год.

Основные тенденции в последние годы состоят в следующем:

- отдается предпочтение квалифицированным мигрантам, которые берут на себя все расходы, связанные с переездом (оплата проезда, визы, оценки квалификации, расходов на медицину и жизнь без пособия во время вынужденной безработицы);

- значительное сокращение программ поддержки иммигрантов, что создает трудности для вновь прибывших (отсутствие программ обучения английскому языку, программ трудоустройства и т.п.) и перекладывает значительную часть бремени помощи вновь прибывшим на этнические сообщества, особенно их женскую часть;

- падение удельного веса семейной миграции;

- главными принципами политики в отношении беженцев стал прием только лиц, попадающих под определение беженцев, сформулированное ООН, и различные меры для предотвращения приезда людей, ищущих убежища;

- ряд крайних мер - разворот лодок с людьми, ищущими убежища, и финансирование создания в 2001 г. в странах Тихоокеанского бассейна центров содержания мигрантов на период рассмотрения их заявлений о предоставлении статуса беженцев;

- число иностранных студентов, прибывающих в Австралию, быстро растет, в 1991 - 1992 годах их было 65000, а в 2002 - 2003 гг. стало 127479;

- количество временных мигрантов увеличилось на 73% с 1992 по 2000 годы, многие из тех, кто въехал по временной визе, получают статус постоянных жителей.

Краткий очерк исследования миграции

Небольшое число организаций занимаются исследованием миграции и ее влияния на общество, они же финансируют эти исследования. После ликвидации в 1996 г. Бюро по исследованию иммиграции, межнациональных отношений и населения (Bureau of Immigration, Multicultural and Population Research - BIMPR). В Австралии проводится мало исследований на частные средства из-за отсутствия частных фондов, какие существуют в Соединенных Штатах и Японии.

По большинству проблем миграции можно легко получить качественные статистические данные. Австралийское бюро статистики (Australia Bureau of Statistics -ABS) раз в пять лет проводит переписи, исследование рынка труда и другие исследования. Личности классифицированы по месту рождения, что дает возможность анализировать положение мигрантов в первом, а не во втором поколении. Бывшая BIMPR предоставляла прекрасные данные, и DIMIA продолжает делать это по некоторым позициям. Обзорные данные о прибывающих в Австралию иммигрантах можно купить у DIMIA. Ранее изучением миграции занимались государственные министерства, сейчас главная организация, которая ведет исследования или заключает контракты на их проведение, - это Министерство иммиграции, межнациональных отношений и коренного населения (Department of Immigrants and Multicultural and Indigenous Affairs - DIMIA).

Университеты в последнее время значительно сократили исследования в этой области. Ученые из университетов и студенты на индивидуальной основе продолжают исследования проблем иммиграции и межнациональных отношений. Основной источник финансирования таких исследований -

стр. 142

Австралийский совет по исследованиям (Australian Research Council - ARC), который предоставляет гранты на конкурентной основе. Частные консультанты больше не играют значительной роли в исследованиях, поскольку государственное финансирование резко сократилось за последние годы.

Репрезентативность данного исследования

В общей сложности были проведены 33 интервью с ключевыми информантами: 12 политиками, работающими в федеральных правительственных учреждениях и учреждениях штатов, И представителями неправительственных организаций и 10 учеными-исследователями. Интервью не записывались на пленку, однако, интервьюеры фиксировали суть сказанного во время разговоров по телефону или восстанавливали содержание бесед лицом к лицу фазу после их окончания по записям.

Иногда человек отказывался от интервью, не откликался на просьбу позвонить и не отвечал на электронные сообщения. В таких случаях находили подходящую замену, но тогда оказывались недоступными ключевые респонденты из Федерации советов этнических сообществ Австралии (Federation of Ethnic Communities Councils of Australia - FECCA) или Международной организации по миграции (International Organization for Migration - ЮМ), принималось решение послать им законченный доклад для комментариев.

Возможные недостатки исследования связаны с тем, что люди могут отвечать только на те вопросы, которые им задают. Среди правительственных чиновников было особенно много тех, кто не хотел, чтобы их слова записывали, DIMIA ответила на поставленные вопросы в письменном виде. Ученые обычно меньше беспокоились о последствиях своих комментариев относительно действий правительства, но некоторые неправительственные организации проявляли осторожность, потому что получали финансовую поддержку от правительства.

Политический контекст

Государству в Австралии принадлежит важная роль в определении политики в отношении миграции (и обустройства мигрантов). Некоторые аналитики считают, что в последнее десятилетие DIMIA стремится устраниться от политического и юридического вмешательства в миграционные процессы и регулирования этнического состава населения, создав "режим принятия решений, основанный на своде правил" (Bruer, Power, 1993, p. 122). Предполагается, что общественная поддержка программы зависит от широко распространенного мнения, что программой хорошо руководят или она отличается "целостностью". В контексте политики, направленной на сокращение иммиграции, особенно из Азии, правительство "готово игнорировать заинтересованные группы, которым отдавалось предпочтение в 1980-е годы, поскольку для него гораздо важнее успокоить распространенные в обществе опасения" (Freeman, Birrel, 2001, p. 546). В США законы, регулирующие миграцию, особенно ограничительного характера, принимают после тщательного изучения и вокруг них ведется острая борьба. В Австралии дело обстоит иначе, против ужесточения требований к эмигрантам выступают только демократы и зеленые. Если в США и Канаде существует мощное движение в защиту прав иммигрантов, то в Австралии стоило такому движению поднять голову, как его законодательно лишили сколько-нибудь значимой роли. Как отмечают Фримен и Биррел (2001, р. 548), австралийское общественное мнение легко управляемо и переменчиво, его можно превратить в эффективный инструмент давления на власти.

Каждый год DIMIA довольно много консультируется с землячествами. Государственные агентства, занимающиеся проблемами миграции, и центры по поддержке мигрантов, формулируют вопросы для обсуждения, а организационные структуры землячеств, такие как советы этнических общностей, через свои отделения на местах обеспечивают сбор необходимой информации. При этом они чаще всего ссылаются на исследования, проведенные по поручению DIMIA, и полученные в ходе них статистические данные. Понимание политического контекста и роли электората в современных условиях необходимо для трактовки подходов к исследованию

стр. 143

миграции и реакции на эти исследования трех групп.

Подходы к исследованию миграции

Среди политиков существует три уровня подхода к миграции. Первый уровень -это те, кто непосредственно занимается разработкой миграционной политики: Министерство иммиграции, межнациональных отношений и коренного населения (DIMIA), которое отвечает за "общегосударственный подход" к миграции. Сотрудники DIMIA отвечают за разработку и осуществление национальной миграционной политики. Второй уровень - это сотрудники федеральных учреждений, которые занимаются государственной политикой, но еще они должны оказывать конкретную помощь иммигрантам и разрабатывать и проводить в жизнь специфическую политику своих ведомств в рамках сложившихся общих подходов. К таким федеральным учреждениям относятся в частности Министерство образования, науки и технологии (Department of Education, Science and Technology - DEST) и Министерство помощи семьям и землячествам (Department of Family and Community Services - FACS). Третий уровень - это государственные учреждения ответственные за межнациональные отношения. К ним тоже обращаются за консультацией при разработке государственного подхода к политике в отношении иммигрантов, но их главная задача - неукоснительно выполнять государственные программы в соответствии с национальной миграционной политикой.

Ведущей организацией, занимающейся проблемами миграции, является DIMIA, но другие федеральные учреждения тоже вносят значительный вклад в их решение. На первый взгляд подход DIMIA к исследованию кажется достаточно широким. В его составе есть подразделение, которое собирает и анализирует данные, от отделов, занимающихся осуществлением программ, он получает информацию "о вопросах, которые необходимо изучать". Отделы получают информацию из своих зарубежных представительств. Межведомственные исследования организуются такими учреждениями как Австралийское бюро статистики (Australian Bureau of Statistics - ABC), BEST, FACS и Министерство занятости и трудовых отношений (Department of Employment and Workplace Relations - DEWR).

DIMIA также заказывает исследования внештатным консультантам, среди которых есть люди с ученой степенью. Они изучают текущие вопросы конкретных проектов и ведут детальные долгосрочные исследования. Однако прежде, чем сделать такой заказ DIMIA определяет проблематику исследований, конкретные вопросы, которые надо изучить, и в значительной степени методологию. Другие федеральные учреждения получают исследовательские результаты, которые полезны для разработки "правительственного подхода в целом", но они, как правило, вписываются в планы перспективных исследований этих учреждений. Интересно отметить, что исследования, проводимые "другими учреждениями", в значительной мере основываются на информации и исследовательских результатах, полученных головной организацией, DIMIA.

На международном уровне DIMIA осуществляет исследования через избранные международные организации, которые выполняют схожие функции и соединяют такие организации, как Международную организацию миграции, Организацию экономического сотрудничества и развития (Organization for Economic Cooperation and Development - OECD) и ЮНЕСКО. DIMIA также использует своих сотрудников, работающих в австралийских посольствах за границей, и массив зарубежной исследовательской литературы.

В настоящее время неправительственные организации Австралии очень мало занимаются исследованиями. Некоторым удается собирать основные статистические данные, отслеживать прессу, проводить небольшие обследования и собирать забавную информацию по интересующим их проблемам. Одна организация заявила, что "собирает только "фактическую" статистику, поскольку ни одно правительство не будет финансировать организацию, которая его критикует". Финансируемые DIMA организации не увлекаются критикой правительства, опасаясь ответных по-

стр. 144

литических или финансовых мер, однако, такого еще не случалось.

Неправительственные организации в основном полагаются на информацию, которую им дает Федерация советов этнических сообществ (FECCA), ученые и профессиональные исследователи. Сама FECCA проводит мало исследований и подчеркивает, что в настоящее время редко проводятся независимые исследования. Одна из групп заявила, что проблемы миграции слабо изучаются в университетах, потому что университеты становятся все "более корпоративными", а "чистых" исследований практически нет. Другие группы рассчитывают на такие организации как Австралийский совет по делам беженцев Австралии (Refugee Council of Australia - RCA), Национальный совет церквей и конференция католических епископов, а также студентов университетов, проводящих исследования на добровольной основе или по совместительству. У немногих есть возможности или желание вбросить информацию, которая может стать причиной правительственного расследования или поводом для приглашения правительством консультантов по определенной проблеме.

Единственным исключением является RCA, который может финансировать работу двух человек по исследованию тем, определенных в сотрудничестве с DIMIA. Эти организации не будут проводить исследования, которые не отвечают их интересам. Среди тем исследований - контроль ежегодного притока иммигрантов, работа служб, занимающихся их расселением, способы защиты несовершеннолетних мигрантов, которых не сопровождают взрослые, сохранение семей, мнения о том, кто не должен подпадать под положения конвенции о гуманном обращении с беженцами. Доклады RCA написаны не в академической манере и предназначены не только для политиков, но и для широкой публики. Они сделаны в том же ключе, что и исследования, проведенные для Европейского совета по делам беженцев и лиц в изгнании (European Council on Refugees and Exiles).

Неправительственные организации понимают значение исследований, но не в состоянии проводить их сами из-за нехватки средств и политической уязвимости. Они иногда обращаются к ученым, с которыми они могут сотрудничать, но такому сотрудничеству мешает нехватка средств. Приоритетными темами исследований, которые определили для себя неправительственные организации, являются: Конвенция ООН по обращению с беженцами Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и возможности ее применения в конкретной обстановке; ищущие политического убежища и процедуры определения правомерности их просьб о предоставлении убежища; альтернативные способы содержания беженцев, пока их дела рассматриваются; влияние "нелегальной" миграции; сбалансированность австралийской программы по приему иммигрантов; проблемы медицинского обслуживания мигрантов и членов их семей; незаконный вывоз людей; международные обязательства Австралии в области миграции. Этот список открывает широкий простор для изучения неотложных вопросов и показывает, сколь велико недовольство тематикой исследований, которые ведутся по заказу правительства.

Опросы ученых о механизме принятия политических решений по проблемам миграции показывают, что их мнения существенно различаются. Более половины опрошенных полагают, что правительственная политика формируется небольшим числом влиятельных членов кабинета, которые выносят на обсуждение вопросы, которые обычно препятствуют развитию культурного многообразия и росту иммиграции. Другие утверждают, что ситуация более сложная.

Все ученые, изучавшие миграцию, отметили, что правительство в первую очередь интересует экономический аспект миграции и ее влияние на рынок труда. Именно последнее и является главным фактором, определяющим правительственную политику: положительным моментом миграции политики считают приток квалифицированной рабочей силы. Большинство респондентов высказалось критически относительно предпочтения квалифицированным специалистам, такая политика, по их мнению, приносит краткосрочные выгоды (например, сохранение

стр. 145

притока иммигрантов на стабильном уровне), но не учитывает долгосрочные последствия миграции. По мнению опрошенных наиболее интересными темами для исследования являются следующие (даны в произвольном порядке): миграция квалифицированных специалистов; международные тенденции миграции (комплексные обзоры); влияние миграции на экономику и рынок рабочей силы; миграция и урбанизация; социальные и культурные последствия иммиграционной политики; роль культурных различий в адаптации; помощь в обустройстве и овладении языком, в том числе равный доступ мигрантов к образованию и социальным услугам, возможность получить образование в школах с обучением на родном языке, проблемы, возникающие у молодых иммигрантов, эмиграция; население и устойчивое развитие.

Политики проявляют озабоченность и по поводу политических последствий миграции. Главное, что их беспокоит, - популистские призывы не предоставлять иммигрантам избирательных прав, что увеличивает число сторонников центристских и правых политических сил. Это сопровождается очевидным отрицанием идеала культурного разнообразия, который в последние годы пропагандировался всеми австралийскими правительствами независимо от их партийной принадлежности, поскольку между двумя партиями было заключено соответствующее соглашение. Меньшинство ученых, занимавшихся исследованием миграции, выразили мнение, что, желая сохранить власть, политики апеллируют к существующим в обществе предрассудкам в отношении иммигрантов, и требуют, например, ужесточить охрану границ Австралии.

Четверо ученых рассматривают группы давления как важный фактор в формировании миграционной политики. Среди них группы, выражающие интересы предпринимателей (некоторые из них выступают за проведение политики, направленной на увеличение иммиграции), представители этнических землячеств, беженцы и лица, добивающиеся предоставления убежища, и представители общественности. Частью этого процесса являются описанные выше открытые форумы, которые организует DIMA, и в работе которых принимает участие министр. Формирование политики рассматривается как сложный процесс взаимодействия групп, интересов, лоббистов и бюрократов.

Никто из ученых не назвал исследования важным фактором, определяющим миграционную политику. Семь опрошенных заявили, что правительственная политика не учитывает результаты независимых исследований. Только двое исследователей высказали мнение, что независимые исследования оказывают влияние на политику правительства, но даже, если такое случается, то происходит это крайне медленно, требуются месяцы, а то и годы, чтобы идеи или открытия были доведены до правительства и учтены им. Другой ученый отметил, что исследования дают материал для политических дискуссий и задают параметры этих дискуссий, но текущие проблемы остаются наиболее значимым фактором для выработки политического курса.

Все опрошенные согласились с тем, что после решения правительства упразднить в 1996 г. Бюро по исследованию иммиграции, межнациональных отношений и населения (BIMR) количество исследований сократилось. Поддержка исследований проблем миграции сократилась из-за того, что BIMR больше нет, а ассигнования на исследования DMIA урезаны. Финансирование фундаментальных исследований миграции прекратилось. Исследования ограничиваются главным образом сбором статистических данных или прикладными исследованиями для решения конкретной проблемы или ответа на конкретный вопрос. Все сошлись во мнении, что сейчас меньше исследований проводят консультанты, и изучают они в основном экономические, а не социальные проблемы. Похоже, что интерес правительства ограничивается исследованием следующих сфер: расселение (исследования проводит LSIA); обеспечение жильем, хотя исследования по этой тематике финансирует не только правительство; экономический эффект (исследования проводят экономисты-консультанты и крупные консалтинговые компании).

Все, кто стремится повлиять на политику, сталкиваются с общей проблемой: как

стр. 146

добиться того, чтобы их голоса были услышаны, а исследования прочитаны. Однако шесть ученых сказали, что они не пытаются повлиять на политику. Чтобы принять политическое решение австралийское правительство время от времени организует исследования и собирает предложения по решению той или иной проблемы. Половина опрошенных регулярно давали свои предложения в правительственные комитеты. Один респондент очень активно выпускает информационные пресс-релизы о том, как следует строить отношения с печатными СМИ. Пресс-релизы состоят из новостных статей, и это помогает начать публичную дискуссию. Другой ученый использует связи с политиками и всеми интересующимися проблемами миграциями партиями (правительственными и оппозиционными) для публикации в прессе статей с результатами своих исследований.

Все десять человек, с которыми были проведены интервью, пожаловались, что теперь добиться государственного финансирования исследований труднее, чем пять или десять лет назад. Главным источником финансирования исследований ученых являются научные учреждения, где они работают, но некоторые добиваются финансовой помощи от консультативных органов, получают от них средства на изучение проблем, не имеющих отношения к миграции, и используют их для исследования иммиграции. В условиях "пересыхания источников финансирования" исследований многие ученые проводят их собственными силами или привлекают для сбора материалов аспирантов или коллег. Исследователи проблем миграции в Австралии не получают существенной поддержки в своих научных подразделениях и обычно работают над проектами в одиночку. Институты, где он работают, платят им зарплату, предоставляют им свободу работать по интересующей их проблематике, но мало помогают в проведении полевых исследований или анализа полученных данных. Они предпочитают публиковать свои исследования в международных или отечественных журналах, пишут монографии или главы в коллективных трудах. Публикации в виде правительственных докладов или экспертных оценок редки.

Очень немногие ученые могут заявить о том, что их исследования действительно повлияли на правительственную политику. Если такое и случалось, то это происходило до 1996 г. Ни один из опрошенных не мог указать сферу, где его исследовательские рекомендации были полностью реализованы как политический курс. Один исследователь высказал мнение, что для того, чтобы исследования ученых могли повлиять на правительственную политику им следует провести обсуждение проблемы, которое привлечет к ней внимание общества. Если в обществе что-то обсуждается, правительство не может на это не реагировать. Это соответствует точке зрения Фримена и Биррела (2001) о том, что современные реалии политической жизни Австралии таковы, что наиболее весомым аргументом для политиков являются электоральные преимущества, а не научная обоснованность.

Начатый Министерством иммиграции в 1992 г. проект по "серийному спонсорству", когда одно и то же лицо несколько раз привозит жен из-за границы и берет их на содержание, привел к существенному изменению политики (Iredale, Innes, Castles, 1992). Исследования в рамках этого проекта начались после того, как внимание общественности и СМИ привлекли исчезновения заграничных жен и частые случаи насилия дома в отношении них. Одно время правительственные чиновники были настроены весьма скептически относительно возможности перемен, однако, в конце концов все рекомендации были выполнены. Некоторые рекомендации, касающиеся нарушений прав человека, были реализованы быстро, другие (особенно те, которые ограничивали количество браков с женщинами из-за границы, когда они находились на содержании супруга), были реализованы после 1996 г. в рамках мер по ограничению миграции посредством вступления в брак.

Резюме

Миграция и исследования проблем миграции в Австралии имеют длительную историю. До конца 1960 - начала 70-х годов, когда осуществлялась политика "Белой Австралии", исследования проводились

стр. 147

редко и миграционная политика жестко контролировалась государством. В 1970-е годы от приема иммигрантов по принципу расовой принадлежности отказались, по этому вопросу был достигнут консенсус между двумя главными партиями, политика "ассимиляции" уступила место признанию необходимости сохранения культурного многообразия. Главным бъектом исследований были иммигранты, прибывшие на постоянное место жительства, в последнее время важным направлением исследований стали временные мигранты и эмиграция. Пик исследований пришелся на 1990-е годы.

По сравнению с 1980-ми годами и началом 1990-х годов ситуация для исследователей миграции изменилась. Теперь нет благоприятной атмосферы для проведения независимых исследований. Ученые могут осуществлять небольшие проекты, тратя на них собственные средства или средства университетов, в которых он работают. Неправительственным организациям отведена сугубо утилитарная роль среди учреждений, занимающихся обустройством иммигрантов, 'они не могут проводить исследований "политических аспектов" иммиграции, это считается вотчиной DIMIA. Работающие на государство исследователи воспринимают как должное сокращение государственного финансирования исследовательских программ DIMA и ужесточение контроля над осуществлением этих программ. Государственные средства направляются на исследование влияния миграции на австралийское общество и избранному кругу исследователей.

Филиппины

Обзор текущих тенденций миграции

На протяжении четверти века Филиппины были поставщиком рабочей силы, филиппинцы эмигрировали в первую очередь из-за плохой экономической и политической ситуации в стране. Теперь Филиппины стали крупнейшим экспортером человеческого капитала в Азии. Трудовая миграция оказывает серьезное влияние на

стр. 148

национальное самосознание, и страна сталкивается не только с ее последствиями для населения, но и с порожденными ей серьезными политическими и социальными проблемами.

Сегодня филиппинцы выезжают более чем в 100 стран мира. Эмпирические данные выявили следующие закономерности в миграции за рубеж в середине 1980-х годов и в 1990-е годы: преобладание выезжающих на время над теми, кто уезжает навсегда; рост значения Азии как места работы и сокращение трудовых мигрантов в страны Ближнего Востока; рост удельного веса женщин среди мигрантов; сохранение важного значения для филиппинской экономики денежных переводов мигрантов из-за границы.

Краткий очерк исследования миграции

С 1975 г. было проведено значительное количество исследований миграции из Филиппин в зарубежные страны. Накоплен большой объем знаний, который собран в двух аннотированных библиографиях документальных материалов 745 исследований, проведенных между 1975 и 1997 годами.

Анализ исследовательской литературы, выпущенной на Филиппинах в 1975 - 1998 годах, показывает, что различные аспекты миграции изучались исследователями, которые работали в негосударственных университетах и научно-исследовательских институтах. Тематика исследований очень широка, трактовка данных отличается методологическим разнообразием, что расширяет наши представления о предмете исследования.

Интерес к исследованию миграции сложился на Филиппинах под влиянием нескольких факторов. В обзоре об исследованиях миграции на Филиппинах в 1975 - 1995 годах Юкава (1996) коротко излагает четыре ключевых фактора:

1. желание описать или проанализировать феномен миграции во всех его взаимосвязях и проявлениях;

2. новые решения теоретических проблем миграции;

3. политические соображения;

4. наличие финансовых средств и возможностей.

Неправительственные организации ведут собственные исследования по темам, которые представляют для них особый интерес и полезны для пропаганды взглядов, которые они отстаивают. Они понимают, как важно представить фактические доказательства, подтверждающие правильность их политики или программных установок. Как и ученые, неправительственные организации должны искать финансовую поддержку на стороне.

С другой стороны Наблюдатели за соблюдением прав филиппинских мигрантов (Philippine Migrants Rights Watch - PMRW), сетевая структура, состоящая из десяти неправительственных организаций, не проводит исследований, а некоторые входящие в нее организации проводят. Это прежде всего относится к миграционному центру Скалабрини (Scalabrini Migration Centre - SMC) и Института церкви и социальных проблем (Institute on Church and Social Issues - ICSI), одной из главных задач которых является исследовательская работа.

Действующие на Филиппинах международные организации, такие как Международная организация миграции (ЮМ), и Международная организация труда (ILO), поддерживают исследования, связанные с тематикой миграции, которые проводят ученые или научные институты и неправительственные организации. Что касается ILO, то она заинтересована не столько в поддержке исследований на Филиппинах, которые могут повлиять на миграционную политику, сколько в исследованиях, результатом которых будут полезные людям программы, мероприятия или услуги.

Министерство труда и занятости (Department of Labour and Employment -DOLE), правительственное учреждение, которая разрабатывает политику в отношении миграции рабочей силы заграницу, едва ли провел хоть одно официальное исследование этого явления в течение многих лет. Подчиненные DOLE организации - Управление по найму филиппинцев для работы за рубежом (Philippine Overseas Employment Administration - POEA) и Управление по оказанию помощи работающим за рубежом (Overseas Workers Welfare Administration - OWWA) - располагают собственными исследовательскими под-

стр. 149

разделениями и исследовательскими бюджетами. К достижениям можно отнести составление трехлетнего плана исследований DOLE в октябре 2001 г. и учреждение ежегодной конференции исследователей. Несколько отделов DOLE проводят исследования по различным проблемам труда и занятости внутри Филиппин.

Исследования миграции из Филиппин ведутся местными и зарубежными исследователями на макро- и микроуровнях. Изучаются типичные черты миграции и ее тенденции; соотношение между миграцией, развитием и макроэкономическими факторами; набор рабочей силы; влияние миграции на индивидуумов, семьи и общности; причины и побудительные мотивы миграции; женщины и миграция; миграционная политика; благосостояние и права рабочих-мигрантов.

Исследование этих тем ведется в отдельно взятой стране или регионе. Наиболее популярный регион - Азия и азиатские страны, за ними следует миграция филиппинцев в Соединенные Штаты.

Репрезентативность данного исследования

Были проведены интервью с 13 людьми: шестью политиками (трое представляли исполнительную власть и трое законодательную), четырьмя представителями неправительственных организаций и тремя исследователями. Одна из главных трудностей этого исследования заключалась в том, что очень трудно было добиться встречи с ключевыми информантами, особенно с политиками из Конгресса и Департамента труда и занятости (DOLE). Во время сбора материалов в Конгрессе происходили слушания по бюджету на 2002 финансовый год и должностные лица из разных министерств должны были появляться в Конгрессе, чтобы отстаивать свои предложения по бюджету. Когда из-за занятости политиков оказывалось невозможно встретиться с ними, приходилось искать ключевым информантам замену.

Что касается неправительственных организаций, глава профсоюза моряков отказал во встрече наотрез. После того как два других представителя неправительственных организаций, которые были выбраны в качестве информантов, три раза откладывали ранее назначенные встречи, их пришлось исключить из числа информантов. Из-за плотного рабочего графика не удалось договориться о беседе с семью политиками: двумя сенаторами, двумя членами палаты представителей, двумя сотрудниками Департамента труда и занятости, одним работником Комиссии по проблемам филиппинцев заграницей.

Масштабы исследования таковы, что не позволяют сделать обобщения, основанные на массовых опросах, речь идет о личностном восприятии влияния исследований на политику. Работа бы выиграла, если бы в ней была использована информация, которую могли бы дать представители неправительственных организаций и политики, которых не удалось проинтервьюировать не по вине авторов.

Политический контекст

На Филиппинах формированием политики занимаются законодательная и исполнительная ветви власти. Конгресс, орган законодательной власти, принимает законы, и соответствующий департамент исполнительной власти разрабатывает необходимые для исполнения данного закона правила и инструкции. Политические указания могут исходить от исполнительной власти в форме приказов или инструкций министерства. Разработка публичной политики на законодательном уровне -это зачастую долгий и скучный процесс, на который оказывают влияние многочисленные взаимосвязанные факторы, от личностных до социальных и политических. Принятие законопроекта зависит от степени народного недовольства, одобрения президентом Филиппин, предпочтений председателя комитета Палаты представителей или Сената, куда был представлен законопроект, отношениями между законодателем, который продвигает законопроект и председателем комитета Палаты представителей или Сената, куда был представлен законопроект и/или отношениями между техническим аппаратом законодателя и техническим секретарем этого комитета.

Обычно инициатива относительно законопроектов, которые выдвигают и про-

стр. 150

двигают сенаторы и конгрессмены, включая те, которые касаются миграции, исходят от законодателя, неправительственной организации или другой заинтересованной группы. Технический аппарат законодателя может помочь подготовить предварительный вариант законопроекта, или законодатель может обратиться в профильную государственную организацию с просьбой оказать техническую поддержку в разработке законопроекта. С другой стороны, инициатива выдвижения законопроекта может исходить от неправительственной организации или заинтересованной группы, которые представляют предварительный вариант законопроекта законодателю, на содействие которого они рассчитывают.

Закон, который регулирует различные аспекты миграции за рубеж, временной и постоянной, называется Республиканский Акт 8042 (Акт 1995 г. о трудовых мигрантах и филиппинцах, находящихся за границей). Целью этого закона является повышение защищенности трудовых мигрантов, их семей и других филиппинцев, находящихся за границей. Министерство труда и занятости (DOLE) и Министерство иностранных дел (Department of Foreign Affairs - DFA) разработали правила и инструкции, необходимые для того, чтобы Акт действовал на практике. DOLE отвечало за разработку правил и инструкций регулирующие временную миграцию рабочей силы, правила и инструкции, регулирующие постоянную миграцию (эмиграцию), подготовило DFA. Управление по найму филиппинцев для работы за рубежом (POEA) и Управление по оказанию помощи работающим за рубежом (OWWA) являются исполнительными структурами Министерства труда и занятости, а Комиссия по проблемам филиппинцев за границей - Министерства иностранных дел. Внести поправку в закон трудно, однако правила и инструкции периодически пересматриваются и исправляются по мере надобности.

Подходы к исследованию миграции

Политическая обстановка на Филиппинах оставляет желать много лучшего. Процесс принятия политических решений в стране принято считать скорее "приемлемым" ("satisficing")⁴, чем рациональным.

Политики хотят добиться "достаточно хорошего", а не наилучшего результата (Gonzales, 1998). Политические решения часто принимаются на основе неполной информации и без использования результатов систематических исследований.

Политики, с которыми проводили интервью авторы этого исследования, отметили важность систематических исследований для принятия политических решений, но признали, что результаты работы, проделанной учеными и исследовательскими институтами, очень мало напрямую используются при принятии политических решений. Все другие информанты единодушно поддержали это наблюдение. Более того, было заявлено, что даже если с экспертами и проводятся консультации, то "они нередко используются для одобрения заранее принятых решений в интересах определенных групп" (Center for Integrative and Development Studies, 2000). Один из ключевых информантов, с которым беседовали авторы данного исследования, именно по этой причине прервал свое участие в одной из таких консультативных встреч, посвященной Акту 1995 г. В условиях филиппинских политических реалий исследователи и представители неправительственных организаций тратят много времени на лоббирование, ведение переговоров и общение с политиками и другими представителями власти, от которых зависит принятие решений.

Самыми убежденными и настойчивыми сторонниками проведения определенной политики являются неправительственные организации. Мнение о том, что неправительственные организации представляют интересы рабочих-мигрантов, соответствуют действительности. Важной сферой деятельности многих неправительственных организаций, занимающихся миграцией, является пропаганда политических решений на законодательном уровне. Есть и такие неправительственные организации, которые ограничиваются попытками повлиять на министерства, чтобы там были приняты решения, отвечающие интересам групп и слоев общества, которые эти организации представляют.

Неправительственные организации используют разнообразные методы, для того,

стр. 151

чтобы быть услышанными и оказать влияние на политику. Они занимаются лоббированием в Конгрессе, ведут дискуссии и переговоры с политиками, проводят исследования и выстраивают формальные и неформальные отношения с политиками и другими неправительственными организациями. Они также используют печатные и электронные средства массовой информации, чтобы озвучить свою позицию. Понимая, что их сила зависит от численности, некоторые неправительственные организации используют для повышения эффективности своего влияния на политику стратегию создания официальных союзов и коалиций неправительственных организаций.

За последние 25 лет исследователи проблем миграции, особенно те, кто работал в университетах, не прилагали больших усилий, чтобы оказать влияние на разработку миграционной политики в Конгрессе и органах исполнительной власти. Никто из тех, с кем проводились интервью, не сообщил о том, что он помогал готовить законопроекты, занимался лоббированием в Конгрессе, регулярно не посылал свои предложения по вопросам общей и практической политики или копии своих исследовательских отчетов законодателям или сотрудникам соответствующих государственных учреждений исполнительной власти. Исключения составляют два исследования, проведенные в 1997 г. под эгидой Центра изучения интеграции и развития (Center of Integrative and Development Studies) Университета Филиппин (Samonte, 1997; Baviera, Asis, Tigno, 1997). Эти исследователи попытались оказать непосредственное влияние на миграционную политику в отношении домашней прислуги ввиду предстоящей передачи Гонконга Китаю. Поскольку работа не была доведена до конца и передача случилась во время азиатского финансового кризиса, неясно, оказали ли эти исследования конкретное влияние на политику.

Исследователи-ученые поддерживают постоянные связи с неправительственными организациями и политиками в органах государственной власти на неформальной основе. На семинары, конференции и другие мероприятия по миграционной тематике, организованные исследователями, обычно приглашают в качестве докладчиков и участников политиков, особенно из государственных учреждений, занимающихся миграцией. Хотя политики высокого ранга, от которых зависит принятие решений, редко сами посещают такие форумы, если только они не посвящены вопросам, которыми они непосредственно занимаются, своих представителей они посылают почти всегда. Невозможно установить, насколько полно информируют политиков эти представители. Приглашаются также неправительственные организации. Однако сенаторы и конгрессмены, составляющие важную часть тех, кто определяет политику, редко приглашаются на подобные мероприятия. Попытки поддерживать неформальные связи носят взаимный характер, неправительственные организации и правительственные учреждения приглашают исследователей в качестве докладчиков или заинтересованных слушателей на организуемые ими мероприятия.

Международные организации, такие как Международная организация миграции и Международная организация труда, стараются оказать косвенное влияние на миграционную политику, предоставляя возможности политикам, неправительственным организациям и исследователям собираться для обсуждения политических аспектов миграции, финансируя исследования по проблемам миграции и доведение их результатов до политиков, а также путем морального убеждения.

Резюме

Главные проблемы для Филиппин - это временная трудовая миграция и потеря квалифицированных специалистов, которые уезжают навсегда. Права, условия труда и быта филиппинских граждан, работающих за рубежом, - вот что в первую очередь волнует их семьи, неправительственные организации и власти. Почти все основные информанты, опрошенные авторами данного исследования, высказали мнение, что исследования, особенно научные исследования, проводимые учеными, оказывают незначительное влияние на филиппинскую миграционную политику или вовсе на нее не влияют. Это можно считать их субъективным мнением, но выяснить реальное влияние очень трудно, поскольку, когда де-

стр. 152

ло доходит до принятия политических решений, на этот процесс начинают оказывать влияние много факторов.

Таиланд

Обзор текущих тенденций миграции Миграционные потоки в Таиланде составляют беженцы, трудовые иммигранты из соседних стран, таиландские трудовые мигранты и иностранные туристы. Главные тенденции за последние десять лет заключаются в следующем:

- 1,63 миллиона таиландцев выехали из страны для работы за границей. В 1990-е годы изменилось основное направление трудовой миграции, раньше это был Ближний Восток, теперь Азиатско-Тихоокеанский регион. Новыми пунктами назначения являются Тайвань, Корея, Япония, Гонконг, Сингапур, Бруней и Малайзия;

- в большинстве стран Азиатско-Тихоокеанского региона, куда выезжают таиландцы, снизился спрос на неквалифицированную рабочую силу. Это напрямую коснулось таиландских рабочих, большинство из которых не имеет квалификации. Им теперь приходится выезжать через нелегальные агентства по найму или с помощью друзей или родственников;

- когда число рабочих-иммигрантов резко увеличилось, правительство озаботилось этой проблемой. По оценочным данным к 1996 г. численность рабочих-мигрантов достигла миллиона. Подавляющее большинство среди них являются нелегалами, самая многочисленная группа - это граждане Мьянмы;

- было объявлено, что в 1999 - 2000 годах будет разрешен найм 106684 рабочих по 18 специальностям в 34 провинциях, но из-за отсутствия четкой политики и пробелов в законодательстве, держать численность трудовых мигрантов под контролем не удалось.

Краткий очерк исследования миграции Исследование миграции началось в Таиланде относительно недавно. Вот некоторые основные темы исследований по миграционной проблематике: трудовая миграция; пограничный контроль и экономика приграничных районов; мигранты на рынке сексуальных услуг; легальная и нелегальная миграция. В 1990-е годы в центре внимания исследователей эмиграции были денежные переводы мигрантов на родину и их роль в развитии страны, причины и последствия возникновения новых потоков миграции в Азии. Особое внимание уделялось защите таиландцев работающих заграницей. Среди тем исследований иммиграции можно назвать следующие: распространение СПИДа и перемещение населения, развитие секторов экономики, связанных с таиландской секс индустрией, доставка бирманских женщин в Таиланд, состояние здоровья камбоджийцев, находящихся в лагерях беженцев на территории Таиланда.

Экономический кризис способствовал количественному росту исследований, проводимых учеными, международными организациями, неправительственными организациями. Идет изучение таких тем как безопасность и защита трудовых мигрантов-женщин, социальные последствия женской миграции для домохозяйств, которые они покинули, снижение ставок оплаты труда в определенных секторах, вызванное миграцией. Неправительственные организации проводят исследования о защите женщин-мигрантов в странах, где они работают, о здоровье мигрантов и публикуют результаты исследований.

Государственные министерства - Министерство труда и Министерство найма - озаботились проблемами безопасности и защиты таиландских трудовых мигрантов и стало выпускать справочники о возможностях и условиях найма на работу за рубежом. Главной темой изучения иммиграции стали процессы, происходящие на границе между Таиландом и Мьянмой, поскольку многие покинувшие родные места бирманцы мигрируют в массовом порядке на территорию Таиланда.

Исследовательские проекты по миграции в основном финансируются из двух источников. Первый источник - это правительство, университеты и Таиландский исследовательский фонд (Thailand Research Fund - TRF). Другой источник финансиро-

стр. 153

вания внешний, например, Японский фонд, Фонд Форда, ЮМ, ILO и Всемирная организация здравоохранения (World Health Organization - WHO).

Большинство исследований проводят ученые, работающие в одиночку или под эгидой центров. Среди них можно назвать Азиатский центр изучения миграции (Asian Research Center for Migration), Институт демографических и социальных исследований (Institute for Population and Social Research), Таиландский институт изучения развития (Thailand Development Research Institute). Исследовательские центры координируют исследования, которые проводят ученые, преподающие в различных институтах и университетах. Некоторые ученые, которые занимаются проблемами миграции без посторонней помощи, являются консультантами правительственных учреждений. После 1997 г. активное участие в исследованиях принимают неправительственные организации. Правительственные учреждения (в первую очередь Отдел развития и исследований (Development and Research Unit), Министерство труда и социального благосостояния (Ministry of Labour and Social Welfare - MLSW), Совет национальной безопасности (National Security Council), Национальный совет экономического и социального развития (National Economic and Social Development Board) и Канцелярия премьер-министра редко проводят исследования или заключают контракт на их проведение. Высокую активность проявляют международные организации (ILO, ЮМ, WHO).

В последние годы появились совместные проекты правительственных учреждений и научных институтов. Например, Институт азиатских исследований и Министерство труда и социального благосостояния провели исследования нехватки рабочей силы (в 1998 и 2000 годах) и потребностей трудовых мигрантов (в 2001 г.).

Репрезентативность данного исследования

Интервью были проведены с 19 из 30 первоначально намеченных ключевых информантов. Среди них было семь правительственных чиновников, семь представителей неправительственных организаций и учреждений ООН и пять ученых. Сокращение числа информантов случилось из-за того, что государственные чиновники шли на повышение и собирались занять важные должности в сентябре-ноябре.

Политический контекст

Цели трех субъектов исследований - политиков, неправительственных организаций и ученых - существенно различаются. Политики из государственных структур сосредоточены на национальной безопасности и политических аспектах. Неправительственные организации занимаются защитой мигрантов и решением их проблем. Ученые проводят исследования, которые представляют академический интерес, а также исследования, которые полезны властям и неправительственным организациям. Таким образом, у трех групп весьма разные приоритеты.

На миграцию влияет много факторов, в том числе: национальные экономические интересы, частный сектор, международные организации и социальные проблемы. Однако после азиатского кризиса 1997 г. государство не вносит коррективы в миграционную политику с учетом новых проблем.

Подходы к исследованиям миграции

Ряд министерств проявляют интерес к миграции. Большинство министерств и отделов, занимающихся разработкой политики, заявили, что используют отчеты на тайском языке об исследованиях по проблемам миграции, которые проводит Азиатский центр исследования миграции (Asian Research Center for Migration -ARCM) и государственные организации (Министерство труда и социального благосостояния и Национальный совет безопасности) для составления планов, относящихся к перемещению населения Таиланда. Они используют и подготовленные ранее доклады, поскольку министерства не хотят дублировать исследования, проведенные другими организациями. Используются также отчеты на английском языке, подготовленные Международной организацией труда (ILO), Международной организации по миграции (ЮМ), Службой изучения миграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе (APMRN).

стр. 154

Многие министерства и отделы, с сотрудниками которых были проведены интервью, не располагают собственными бюджетами, нет у них в штате и исследователей. У министерства занятости есть исследовательский отдел и бюджет. В прошлом Министерство поручало ARCM проводить исследования, например, по проблеме нехватки рабочей силы. Большинство исследований Министерство занятости проводит в кооперации с другими государственными министерствами и институтами, поскольку они не хотят, чтобы результаты были предвзятыми.

Политикам приходится рассматривать экономическую и политическую целесообразность выполнения рекомендаций исследователей. Например, в исследовании о политике в отношении трудовых мигрантов содержалась рекомендация предоставить работающим иммигрантам основные права (т.е. право на труд, получение образования). Однако она должна быть рассмотрена и оценена с учетом того, что ее реализация ущемит интересы национальной безопасности. Исследовали также советовали политикам предоставить мигрантам и их семьям бесплатный доступ к системе здравоохранения, но затраты оказались столь высокими, что правительство не смогло принять эту рекомендацию.

Неправительственные организации считают миграцию выгодной. Они считают, что роль мигрантов следует должным образом оценить, поскольку они переводят денежные средства на родину и способствуют экономическому развитию страны, где работают. Признание вклада мигрантов является важным шагом к защите их прав и их самих.

Большинство неправительственных организаций, с представителями которых проводились интервью, заявили, что они использовали предыдущие исследования, чтобы не дублировать уже выполненные исследования. Они также в основном используют отчеты ARCM об исследованиях миграции. Некоторые неправительственные организации считают, что правительство редко использует результаты исследований миграции из-за их многоплановости.

У Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев есть представительства на местах для проведения исследований и выполнения исследовательских проектов со стороны, подготовленных учеными и экспертами, работающими на индивидуальной основе. В штате ЮНЕСКО и Программы развития Организации Объединенных Наций (United Nations Development Program - UNDP) нет исследователей, но они нанимают исследователей, работающих в области общественных наук. С другой стороны, многие совместные исследования, опубликованные этими двумя организациями, широко используются государственными учреждениями, учеными и некоторыми неправительственными организациями.

Интервью с директором ARCM при Институте азиатских исследований показало, что ARCM обычно проводит исследование по актуальной тематике. Изучаются те аспекты миграции, где возникают проблемы. В последнее время государство все больше использует результаты исследований, касающиеся иммиграции, хотя существует понимание того результаты исследований используются недостаточно. Присутствует и ощущение, что правительственная политика не успевает за новыми проблемами, которые порождает миграция, и, что реагировать на них надо быстрее.

Резюме

Таиланд озабочен обеспечением прав, достойных условий труда и жизни своих граждан, работающих за рубежом. Не остаются без его внимания и проблемы иммигрантов, живущих в таиландском обществе. В стране, которая не сталкивалась с масштабной миграцией до 1980-х годов, возникают трудности для политиков и исследователей. Особенности мышления и стиля работы политиков являются серьезным препятствием для эффективного влияния на политику посредством исследований. Большинство таиландских политиков никогда не занимались исследовательской работой, они не считают нужным использовать результаты исследований. Похоже, что они принимают решения по миграционной политике, не принимая во внимание и не читая никаких исследований. Этот стиль может измениться только по проше-

стр. 155

ствии времени, но повышение образовательного уровня и хотя бы кратковременный политический опыт поможет им осознать проблемы миграции. Сравнительные исследования, кем бы они ни проводились, бесценны для ликвидации существующих пробелов в исследованиях.

Связи между исследователями, неправительственными организациями и политиками

Австралия

В Австралии прямое влияние исследований миграции на миграционную политику ограничивается поиском решения текущих проблем, которые осознает правительство. Интервью с австралийскими политиками усиливают впечатление, что миграционная политика в Австралии определяется преимущественно потребностями решить текущие проблемы и вопросы.

В австралийской миграционной политике существует двойственность, когда с одной стороны упор делается на реализацию "общегосударственной" (федеральной) стратегии, а с другой стороны обустройство иммигрантов и решение социальных вопросов происходит в рамках более широкой миграционной стратегии. Эта двойственность приводит к тому, что разные ведомства намечают разные приоритеты в миграционной политике, что, в конечном счете, приводит к распылению исследований по различным направлениям.

Подход DIMIA к исследованию миграции довольно узок, он определяется парадигмой, которая предполагает, что политики знают то, что они обязаны знать. При таком подходе трудно решить даже текущие проблемы. Для долгосрочного планирования необходим более целостный и широкий подход, который требует дополнительных знаний. Как и в других научных дисциплинах, исследования учеными миграции играют важную роль в определении того, что необходимо знать политикам, чтобы определять краткосрочные и долгосрочные задачи и успешно их решать. Фундаментальные исследования необходимы для направления прикладных изысканий в промышленной сфере в новое и более созидательное русло. Фундаментальные исследования в общественных науках выполняют такую же функцию. В Австралии связь фундаментальных научных исследований с выполнением конкретных социально-экономических задач очень слаба.

В результате политический процесс идет таким образом, что сохраняется статус-кво, а не открываются новые возможности, варианты и проблемы, позволяющие строить долгосрочную политику. Нынешняя миграционная политика Австралии определяется текущими задачами правительства, его пониманием проблем и финансовыми возможностями. Часто принимаются решения, которые вписываются в господствующую на данный момент политическую философию или оказывают благоприятное воздействие на общественное мнение, но не соотносятся с международными обязательствами, развитием правозащитного движения и давлением заинтересованных групп.

Приводимая ниже диаграмма иллюстрирует связи между исследованиями и политиками в том виде, как они существуют в Австралии. Ее главной отличительной особенностью является упор на опосредованные, скрытые связи, которые показаны пунктирными линиями. Прямые связи между государственной политикой и научными исследованиями часто складываются вне контекста дискуссий в обществе по более широким проблемам.

Филиппины

На Филиппинах, как и в других рассматриваемых случаях, исследования оказывают на политику прямое и косвенное влияние, причем второй вариант преобладает. Проблематика исследований определяется при участии определенных заинтересованных групп, они же являются посредниками, через которых исследования оказывают влияние на политику. Непрямое или менее заметное влияние исследований на миграционную политику труднее документировать. Ситуация на Филиппинах

стр. 156

FIGURE 1. Australian research and policy links.

FIGURE 2. The Philippines policy and research links.

такова, что влияние научных исследовании более ощутимо не на стадии разработки политики, а позже, когда реализуются политические решения, проводится экспертиза программ развития.

Филиппинских политиков прежде всего интересуют конкретные вопросы, связанные с положением филиппинцев, работающих за рубежом, поэтому этими вопросами занимается много ведомств. Во все из них по конкретным проблемам обращаются неправительственные организации. Неправительственные организации играют решающую роль в доведении результатов исследований до политиков и их реализации в миграционной политике.

Схема 2 демонстрирует, что исследователи из научных учреждений почти полностью исключены из процесса принятия политических решений, основное влияние на законодателей и органы исполнительной власти оказывают неправительственные и международные организации. Поскольку главной целью миграционной политики является отстаивание прав филиппинцев, работающих по найму заграницей, и улучшение условий их труда и жизни, приходится выходить на международный уровень и вести дела со многими странами.

стр. 157

Таиланд

Складывается впечатление, что исследования оказывают влияние на политику только в том случае, если они проводятся по поручению государственных организаций. В таких случаях темы и методы исследований определяются властями, цель исследования может быть жестко привязана к политическим вопросам, академические стандарты теории и методологии могут не соблюдаться, результаты могут не публиковаться, особенно если они не нравятся должностным лицам. Правительство может принять рекомендации, как это произошло в 1998 г., когда были утверждены квоты приема трудовых мигрантов, которые предложил Азиатский центр исследования миграции (ARCM), а может их проигнорировать. Существуют факторы, которые делают невозможной выполнение рекомендаций по политическим и экономическим причинам. Неправительственные организации представляют результаты своих независимых исследований властям, хотя государственные органы не поручают им проводить исследования.

Ученые тоже проводят независимые исследования и представляют их результаты государственным организациям. Неправительственные организации часто нанимают исследователей для изучения конкретных вопросов. Когда исследование проводится не по заказу, между исследователями и политиками нет постоянных связей, и исследователь не знает, будет ли принято во внимание его исследование, и окажет ли оно какое-нибудь влияние на миграционную политику.

Отсутствие семинаров и других интерактивных форм презентаций результатов исследований является одним из препятствий для того, чтобы они стали известны политикам и повлияли на них. Когда нет таких презентаций, только те, кто работают по заказу или имеют прямой выход на чиновников могут консультировать власти и вносить свои предложения, для других коллективов ученых это становится невозможным. Временной фактор тоже важен, поскольку качественные исследования подчас слишком поздно начинают оказывать влияние на политику. К тому же некоторые политики ставят под вопрос правильность методологии исследований, выражается озабоченность и по поводу возможной предвзятости исследователей.

Неформальные связи между политиками, неправительственными организациями и учеными устанавливаются на личном уровне. Неправительственные организации в основном находятся на вторых ролях. Ни власти, ни ученые обычно не подписывают контракты с неправительственными организациями, а просят информировать их о положении дел на местах, поскольку сотрудники местных отделений неправительственных организаций могут

FIGURE 3. Thai research and policy links.

стр. 158

установить связи с ключевыми информантами на местах. Неправительственные организации задействованы в большей степени, когда группа исследователей проводит полевые исследования. Неправительственные организации хорошо знают район, где работают исследователи и располагают информацией, которую трудно получить посторонним.

Сложившиеся, в Таиланде связи между политикой и исследованиями показывает схема 3. Основными отличительными особенностями являются противоречия между государственными организациями по отдельным политическим вопросам, прямое возложение исследовательских задач на консультантов из научных учреждений, слабая координация между ведомствами и многоплановость исследовательских тем.

Значение полученных результатов для исследователей миграции, Службы изучения миграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе (APMRN) и ее отделении в странах Проект дал очень интересные результаты относительно процесса принятия политических решений. Он полезен для оптимизации эффективности влияния международных сетевых исследовательских структур, например APMRN. Существенно различаются не только тенденции и типы миграции, но и механизмы разработки политики. Для исследователей миграции и APMRN из данного проекта вытекает следующее.

Знание политического и экономического контекста каждого общества необходимо для понимания характера проводимых в нем исследований миграции и их потенциального влияния на политиков. Исследователь миграции работает в среде, где сосуществуют разные системы ценностей. Представления людей об иммиграции и эмиграции тесно связано с их пониманием национальной и этнической идентичности, права на гражданство, экономического благополучия страны, доступности рабочих мест, "права" на труд, доступности образования медицины и других социальных услуг и многими другими аспектами их повседневной жизни. Исследования приходится вести в наэлектризованной политической атмосфере. К тому же у исследователей есть собственные политические взгляды, системы ценностей и идеологические ориентации, поэтому нереально ожидать от них полной беспристрастности.

Есть еще более важное обстоятельство. Как утверждает теория, миграционная политика определяется многими обстоятельствами, прежде всего тремя факторами: 1) отношением к правам граждан, иммигрантов, трудовых мигрантов и "временных" мигрантов; 2) возможностями заинтересованной группы или лоббистов влиять на политиков и 3) ролью государства. Роль этих трех факторов различна в разных странах, но для выявления связей между исследованиями и политиками важно проанализировать контекст принятия политических решений. Исследователю миграции необходимо понимать тех, с кем ему приходится иметь дело, и попытаться найти наиболее продуктивный способ работы.

Применительно к Австралии это может означать, что необходимо убедить DIMIA заказывать исследования и использовать их результаты при общественном обсуждении. На Филиппинах это может означать, что надо быть ближе к законодателям и влиятельным людям и информировать их о результатах исследований. Исследователи миграции могут многое узнать в этом отношении от неправительственных организаций. Исследования могут оказывать более сильное влияние на миграционную политику на стадии принятия политических решений и после, когда они выполняются, если удастся объединить усилия главных исследовательских организаций и отдельных исследователей. Это может быть достигнуто путем кооперации и проведения дополнительных исследований или другими действиями на поприще миграции. В Таиланде это может означать использование поддержки уважаемого исследовательского центра для того, чтобы убедить правительство заказать провести исследование или выслушать

стр. 159

рекомендации другой исследовательской организации.

Исследования, которые проводятся при сотрудничестве исследователей и политиков, являются идеальным вариантом. Этого можно добиться, привлекая политиков к участию в форумах в качестве руководителей секций. Это иногда происходит во время выполнения исследований по поручению государственных структур. Бедфорд (2000, р. 7) подчеркивает, что "для налаживания делового сотрудничества между учеными-обществоведами и политиками необходимо прекрасное взаимодействие между университетами и исследовательскими институтами с одной стороны и политическими организациями с другой". Выстраивание отношений между двумя группами требует немалого времени. APMRN необходимо превратить свои отделения в странах в "долговременные, динамичные сетевые структуры, которые позволят осуществлять постоянные и эффективные контакты между участниками, действующими как в стране так и на международном уровне" (Bedford, 2001, р. 160).

Изучение ситуации в трех странах во всех случаях показало ценность формальных и неформальных связей с политиками. На Филиппинах влияние исследований на политику может быть усилено в результате укрепления связей с заинтересованными государственными чиновниками (включая законодателей), общественными организациями и средствами массовой информации.

Необходимо действовать на опережение, это относится к фундаментальным и прикладным исследованиям. Исследователи миграции должны глубоко изучать конъюнктурные и фундаментальные вопросы. Когда тема становится политически актуальной, они должны быть вооружены соответствующими данными и знаниями. Решения по миграционной политике принимаются быстро, в спешке, и зачастую нет времени на то, чтобы заказать или провести тщательное изучение возникшей проблемы.

Доведение до политиков результатов исследований может происходить неформально, через конференции, семинары, представления комиссиям по расследованиям или через средства массовой информации. Исследователи должны использовать все эти способы доведения результатов своих изысканий до общественности и политиков. Приоритетными формами распространения информации, должны быть такие, которые потребны для данного круга читателей, в нашем случае политиков, которые не акцентируют внимание на специфических особенностях конкретного исследования.

Трудно судить о "предвзятости", поскольку у правительств существуют разные подходы к миграции, и они необязательно совпадают с подходами исследователей миграции. Не разделяющие подходов властей исследователи считают, что власти поручают исследования только тем, кто стоит на их позициях. Коллизию может разрешить глубокое, убедительное исследование, свободное от политических пристрастий и наукообразия. В этой ситуации более подходящим является статистическое исследование, аналитическое исследование должно быть по возможности научным.

"Взгляды" исследовательских структур и исследователей имеют большое значение. Правительства, если они видят, что исследователи придерживаются определенной позиции, будут всячески избегать контактов с ними. В исследовательских структурах внутри страны должен быть представлен широкий спектр мнений, они должны быть открыты для обмена мнениями и дискуссий, причем какая-то позиция не должна доминировать.

Служба изучения миграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе (APMRN) и подобные сетевые структуры делают возможной "концептуальную конвергенцию между Севером и Югом" (Stein et al., 2001, p. 138). Это уже отчетливо проявилось при подготовке и осуществлении проектов сравнительных исследований в ряде стран/регионов, в ходе обмена информацией на международных встречах координаторов, международных и неправительственных организаций, которые проходят раз в восемнадцать месяцев, а также при публикации рабочих материалов. APMRN очень эффективно выполняет координирующую функцию, входящие в нее

стр. 160

17 стран/регионов получили большие выгоды от своего участия.

APMRN необходимо расширять сферу своей деятельности, чтобы оказывать более существенное влияние на характер исследований и процесс принятия политических решений. Исследование миграции на Филиппинах показало, что APMRN должно разрабатывать тематику региональных исследований, включать в нее наиболее насущные проблемы и организовывать региональные семинары, посвященные тематике исследований. Оно также показало, APMRN должно проводить совместные исследования с представителями политических кругов на двусторонней или многосторонней основе, в которых с самого начала будут участвовать политики и/или другие группы гражданского общества и другие посредники каждой страны-участницы. Изучение миграции на Филиппинах также показало необходимость проведения региональных семинаров политиков, исследователей, и/или представителей институтов гражданского общества для распространения результатов исследований. Эти рекомендации, несомненно, относятся и к другим транснациональным исследовательским сетевым структурам.

Целью данной статьи не было описание работы APMRN, но при рассмотрении роли секретариата или координационного органа в организации руководства этой сетевой структурой возникло несколько интересных моментов общего характера. Стейн (2001, р. 146 - 47) призывает больше изучать как междисциплинарные сетевые структуры осуществляют накопление и распространение знаний. Он освещают важную роль, которую играют в этом вспомогательные структуры внутри организации, прежде всего Секретариат и координаторы работы в странах. "Если эти сетевые структуры не признают, что только университеты, как на Севере, так и на Юге, могут готовить будущих исследователей и распространять знания в странах, где они находятся (это может выражаться в закладывании средств на административные и косвенные расходы при финансировании проектов, которые выполняют их подразделения), отдача будет небольшой. Университеты, ведомства, неправительственные организации и частный сектор должны работать вместе и прибыльно, но необходимо установить такие официальные договорные отношения, когда все партнеры, будь то сами ведомства, университеты или неправительственные организации, - получали финансирование, необходимое для выполнения своих задач в рамках комплексного сотрудничества. Чтобы сетевая структура работала эффективно, партнеры должны вносить в общее дело посильный вклад и получать в соответствии со своими потребностями". (Stein etal., 2001, p. 147)

И, наконец, Стейн (2001, р. 147^8) подчеркивает необходимость долгосрочного финансирования сетевых структур, чтобы они без помех продолжали инновационную деятельность. Результаты данного исследования подтверждают это мнение. Сетевые структуры должны быть гибкими и созидательными, их работе не должна мешать "постоянная озабоченность" тем, продлят им финансирование или нет.

Заключение

В каждой стране существует уникальная ситуация в плане связей между миграционной политикой и исследованиями, поэтому необходимо изучать все страны региона и их экономики. Только тогда исследователи смогут разработать стратегию исследований и доведения их результатов до общественности, чтобы та могла эти результаты обсуждать.

Сетевые структуры нуждаются в притоке политологов и специалистов по связям с общественностью. При финансировании надо учитывать эти аспекты, только тогда сетевые структуры, финансируемые международными организациями, будут эффективно действовать на политической арене.

Сетевые структуры, занимающиеся исследованием миграции, должны усвоить три главных урока. Первое. Наиболее сильное влияние на политику, общественное мнение и политиков достигается непрямыми путями. Это трудная задача. Привлечение к исследованиям хорошо организованных неправительственных орга-

стр. 161

низаций может помочь сделать более живыми дискуссии, в которых эти организации принимают участие. Второе. Исследователи, работающие в сетевых структурах должны понимать, что результаты их изысканий вряд ли окажут влияние на политиков, если они всего лишь будут опубликованы в научных изданиях. Им необходимо освоить "механизм распространения", чтобы сделать обсуждение более содержательным в регионах, где власти управляют избирателями или зависят от них. Третье. Наиболее прямой путь повлиять на политику - это исследования по прямому заказу правительственных учреждений. Поэтому исследовательские сетевые структуры должны использовать "наличные" возможности для привлечения государственных учреждений к обсуждениям внутри этих структур. Это могут быть приглашения на тематические семинары или постоянное представительство в структурах.

Примечания

¹ О работе этих служб за исключением Metropolis см. Stein et al (2001).

² Тайвань является неформальным членом APMRN.

³ В настоящее время Председателем APMRN является адъюнкт-профессор Тасним Сиддикуи (Университет Дакки, Бангладеш).

⁴ "Приемлемость" ("satisficing") - социально-психологическая установка, когда тот, кто принимает решение, необязательно выбирает лучший курс, а выбирает "достаточно хороший". Это понятие образовалось в результате комбинации слов "быть удовлетворительным" ("satisfy") и "быть достаточным" (suffice).

Библиография

Asis M.M.B., Tigno J., Baviera A.S.P. Hong Kong after 1997: Prospects for Migrant Workers and Philippines-Hong Kong Relatuions. Oqenzon: Univ. of Philippines, 1997.

Bedford R. A Robust Research/Policy Interface: International Migration and Social Transformation in the Asia-Pacific Region // OECD Social Sciences for Knowledge and Decision Making. Proceedings of the Bruges Workshop, 26 - 28 June 2000. P.: OECD, 2001. P. 153 - 163.

Bure J., Power J. The changing role of the Department of Immigration // The Politics of Australian Immigration / Eds Jupp J., Kabala M. Canberra: Bureau of Immigration Research, 1993. P. 105 - 123.

Freeman G.P., Birrell B. Divergent paths of immigration politics in the United States and Australia. Population and Development Review. 2002. V. 27. N3. P. 525 - 551.

Iredale R., Innes J., Castles S. Serial Spouse Sponsorship: Immigration Policy and Human Rights. Centre for Multicultural Studies, Univ. of Wollongong, 1992.

Stein J.G., Stren R., Fitzgibbon J., MacLean M. Networks of Knowledge: Collaborative Innovation in International Learning. Toronto: Univ. of Toronto Press, 2001.

Wolfensohn J. A Proposal for a Comprehensive Development Framework (A Discussion Draft) [http://www.worldbank.Org/cdf/cdf-text.htm#partl], 1999.

Yukawa J. Migration from the Philippines 1975 - 1995: An Annotated Bibliography. Quezon City, Philippines: Scalabrini Migration Centre, 1996.

Permanent link to this publication: