ОТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ - К ГОСУДАРСТВЕННОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ

Китай продолжает рыночные реформы в нефтегазовом секторе, но делает это очень осторожно.

Сегодня можно выделить три фундаментальных направления трансформации системы управления нефтегазовым комплексом Китая. Первое - это становление новых корпоративных структур, активизация их деятельности в сфере разведки, добычи, переработки и сбыта нефти и газа, их выход на международный финансовый и фондовый рынок. Второе - совершенствование системы рыночных отношений в отрасли, их гибкое сочетание с методами государственного регулирования. И третье направление - развитие партнерства с иностранными государствами и компаниями в сфере нефтяного и газового бизнеса, привлечение иностранных инвестиций, развитие международных транспортных проектов. И во всех этих сферах Китай накопил определенный опыт, который может быть интересен российскому читателю.

ГОСКОМПАНИИ ИДУТ НА БИРЖУ

Внедрение рыночных отношений в управление нефтегазовым комплексом Китая началось еще с начала 80-х гг. прошлого века. На современном этапе основным направлением реформ стало создание на основе прежних государственных компаний новых акционерных обществ с последующим размещением их акций на фондовом рынке. В нефтяной и газовой промышленности подобными акционерными обществами являются CNPC, Sinopec и CNOOC.

Государственные предприятия в нефтегазовом комплексе Китая сталкиваются с многими серьезными проблемами. Это, прежде всего, относительно низкая эффективность хозяйственной деятельности и управления производством. Так, например, компания CNPC занимает по объему добычи 62-е место среди 500 ведущих нефтедобывающих компаний мира, но по численности персонала находится на третьем месте. По доле основных фондов, прибыли и объемам реализации в расчете на одного работника CNPC примерно в 20 раз уступает показателям ведущих мировых компаний нефтегазового сектора. На китайских нефтеперерабатывающих предприятиях удельное число занятых также выше среднемирового уровня.

Еще один показатель неэффективности функционирования нефтегазового комплекса страны - уровень издержек на добычу барреля нефти. В Китае они выше, чем во всех основных регионах нефтедобычи в мире. Правда, необходимо отметить, что это является и следствием тяжелых природно-географических условий, а также завышенного официального уровня обменного курса юаня к доллару.

Именно на повышение эффективности деятельности госпредприятий и был направлен процесс их реформирования. В основном он шел по пути акционирования. Наглядным примером может служить компания PetroChina (группа CNPC). Учрежденная в 1999 г., в апреле 2000 г. она прошла листинг на крупнейших зарубежных фондовых биржах и получила 3,1 млрд. долл. внешнего финансирования в результате первичного размещения своих акций посредством выпуска депозитарных расписок - американских и глобальных (ADR и GDR) - в Нью-Йорке и в европейских странах, а также акций особого типа "H" - в Сянгане (Гонконге). При этом долю участия на сумму 620 млн. долл. приобрела корпорация ВР. Ее участие в капитале компании развеяло опасения потенциальных инвесторов. Всего CNPC намеревается предложить иностранным инвесторам акции на 5 - 7 млрд. долл., что составит примерно 15% суммарного акционерного капитала PetroChina. Контроль за остальными 85% остается у CNPC.

В октябре 2000 г. состоялось первичное размещение акций Sinopec, во время которого около 1 млрд. долл. в данный финансовый актив вложила еще одна

стр. 36

крупнейшая нефтегазовая ТНК мира - ExxonMobil.

Реформирование нефтегазового комплекса Китая требует и значительных объемов инвестиций. Расчеты аналитиков свидетельствуют, что для реализации намеченных проектов и обеспечения устойчивой работы нефтегазового комплекса в ближайшие годы необходимо вложить только в новые проекты в области разведки, добычи, транспортировки и переработки нефти и природного газа более 20 млрд. долл. Однако определенные опасения китайских специалистов вызывает снижающаяся эффективность использования капиталовложений -падающие значения показателя капиталоотдачи по новым инвестициям.

Как и раньше, существенную часть необходимого финансирования планируется обеспечить за счет государственного бюджета. Во второй половине 90-х гг. прошлого века внутренние государственные облигационные займы стали одним из важнейших источников финансирования капиталовложений, особенно в крупномасштабные и инфраструктурные проекты, в том числе и нефтегазовые. Кроме бюджетного финансирования должны быть использованы банковские кредиты, а также собственные средства компаний. В то же время в условиях накопления во второй половине 90-х гг. и в начале текущего десятилетия безвозвратных долгов в государственной банковской системе правительство было вынуждено вновь повысить роль централизованных бюджетных ассигнований и снизить удельный вес банковских кредитов. В результате большие надежды возлагаются ныне на финансирование нефтегазовых компаний посредством размещения акций и долговых ценных бумаг на фондовом рынке. При этом китайские компании рассчитывают не только на финансирование из-за рубежа и привлечение иностранных стратегических инвесторов, но и на сбережения населения, которые в Китае традиционно велики и достигают не менее 70 - 80% ВВП. Причем только банковские сбережения населения превысили к настоящему времени 900 млрд. долл.

В то же время нельзя не отметить, что расширение финансирования компаний с фондового рынка имеет очевидные ограничения: в целях обеспечения энергетической безопасности страны не должны быть потеряны государственные контрольные пакеты акций в капитале данных компаний.

РЫНОЧНАЯ ЭКОНОМИКА - НЕ ОТКАЗ ОТ ГОСРЕГУЛИРОВАНИЯ

Несомненный резерв повышения эффективности нефтегазового комплекса страны заключается в совершенствовании процедур управления им со стороны государственных органов.

Экономическая теория трансформации общественных систем свидетельствует, что при переходе к рыночной экономике государство продолжает выполнять важные функции, играя двоякую роль. Во-первых, оно должно взять на себя ответственность за формирование институциональных условий рыночной системы, рыночной инфраструктуры. Во-вторых, государству не избежать вмешательства в текущую хозяйственную жизнь для исправления "дефектов" работы рыночного механизма, которых на этапе перехода к рынку никак не меньше, чем в условиях зрелой рыночной экономики. Опыт Китая подтверждает следующий факт: переход от централизованной плановой к рыночной экономике не тождествен отказу от государственного регулирования экономики.

Китайское руководство в ходе экономических преобразований неоднократно отмечало необходимость сохранения "командных высот" в экономике (стратегически важных для развития страны отраслей и производств) под контролем государства. Вряд ли требует доказательств утверждение о том, что таким стратегически важным сектором является нефтегазовый комплекс. Поэтому в соответствии с официально утвержденным курсом реформ контроль над деятельностью нефтегазовых компаний в настоящее время остается в руках государства. Так, в государственной собственности находятся управляющие материнские компании холдингов нефтегазового комплекса страны - CNPC, Sinopec и CNOOC. На национальных и международных фондовых рынках инвесторам предлагается лишь часть акций дочерних производственных компаний данных групп.

Важнейший аспект сохранения государственного контроля в нефтегазовом секторе страны - наличие государственной (общенародной) собственности на землю, ее недра и природные ресурсы, в том числе месторождения полезных ископаемых. Это дает возможность государству в лице центральных правительственных органов регулировать право доступа к недрам. В отличие от России в Китае не существует проблемы с определением сфер полномочий центра и регионов в управлении недропользованием, Китай не является федеративным государством. Здесь следует отметить, что институт государственной собственности на землю вполне соответствует историческим и культурным традициям китайского общества: собственником земли государство являлось и до начала XX в. - т.е. до буржуазной революции в Китае.

Еще один существенный вопрос развития нефтегазового комплекса, требующий непосредственного и активного участия государства, заключается в регулировании доступа компаний к элементам транспортной и производственной инфраструктуры. В первую очередь речь идет о трубопроводных сетях.

Однако при сохранении госрегулирования многое зависит от его форм и методов. В ближайшие годы правительство КНР намерено уделить особое внимание совершенствованию административных процедур государственного управления нефтегазовым комплексом страны. Это важно, поскольку в настоящий момент в Китае отсутствует специальное законодательство по нефти и газу, которое соответствовало бы мировым стандартам. В результате государственное регулирование отрасли осуществляется в значительной мере через подзаконные акты.

Происходящие в пореформенный период быстрые изменения структуры органов госуправления зачастую приводили и приводят к тому, что сферы компетенции и ответственности

стр. 37

различных регулирующих органов переплетаются, определенные аспекты деятельности нефтегазовых компаний порой выпадают из поля регулирования. Например, пока не заработали механизмы обеспечения недискриминационного доступа к трубопроводным сетям, предметом госрегулирования не являются вопросы технической оптимизации добычи углеводородного сырья, как, например, предотвращение сжигания его в факелах.

Нуждается в совершенствовании и механизм доступа к минеральным ресурсам. В настоящее время в Китае не применяется практика публичных торгов (тендеров) для отечественных компаний при выдаче лицензий на разведку и разработку минеральных ресурсов. Государственные компании запрашивают у министерства землепользования и ресурсов лицензии на разведку и разработку углеводородного сырья и получают их по принципу - "первый пришел, первый взял". Затем соответствующая нефтегазовая компания решает, сможет ли она осваивать месторождение своими силами либо должна привлечь партнеров в рамках механизма соглашений о разделе продукции. Продлить срок действия лицензии сегодня очень легко, стоимость обладания ею - незначительна. Китайские специалисты предлагают внести в эту процедуру элемент состязательности, ужесточить требования к обладателю лицензии, повысить плату за нее. Это стимулировало бы отказы от лицензий тем компаниям, кто не в состоянии обеспечить эффективную и рентабельную разработку месторождений.

Контроль государства за развитием нефтегазового сектора позволяет эффективно согласовывать производственные планы компаний с общенациональными, стратегическими интересами развития экономики страны. В подобных условиях сохраняется действенность пятилетних планов развития народного хозяйства Китая. При этом, хотя количество директивных показателей последовательно сокращалось, а в текущем пятилетнем плане они полностью отсутствуют, сохраняется так называемое направляющее, то есть индикативное планирование. В планы включаются основные показатели по объемам производства и потребления нефти и газа, по реализации основных инвестиционных проектов в нефтегазовом комплексе. Например, в план текущей пятилетки (2001 - 2005 гг.) включено строительство магистрального нефтепровода из РФ, сдача которого в эксплуатацию позволила бы России стать одним из ведущих поставщиков нефти на китайский рынок. В ведении государства остается также финансирование масштабных капиталоемких проектов развития нефтегазового комплекса (освоение новых месторождений в отдаленных западных районах, создание магистральной системы газопроводов от месторождений в Западном Китае до приморских областей страны и др.).

В Китае на ближайшее время планируется сохранить государственный механизм ценообразования примерно на 40 товарных групп, включая природный газ. В нефтяной отрасли запланирован переход на практически полностью рыночное ценообразование, сопровождаемый постепенной отменой квотирования и лицензирования импорта сырой нефти с мирового рынка. Это соответствует обязательствам КНР, взятым в соответствии с соглашениями с ее основными торговыми партнерами. Рассматривается лишь вопрос о целесообразности установления Государственным комитетом по развитию и планированию максимальных уровней (потолков) цен на нефтепродукты, связанных с мировым уровнем цен.

До настоящего времени сохраняется и государственный контроль над финансовой сферой, что позволяет опосредованно регулировать производственную деятельность нефтегазовых компаний.

Китайское правительство совершенствует и инструменты регулирования деятельности предприятий нефтегазового комплекса при помощи механизмов фондового рынка.

ИНОСТРАННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ ТРЕБУЮТ ОСТОРОЖНОСТИ

Один из резервов повышения эффективности функционирования нефтегазового комплекса КНР связан со все большей открытостью экономики страны мировому рынку. Напомним, что 11 декабря 2001 г. на четвертой министерской Конференции Всемирной торговой организации в г. Доха Китай стал 143-м членом ВТО. Вступление страны в ВТО знаменует собой новую стадию развития экономических реформ. По некоторым подсчетам, только в 2001 - 2003 гг. в соответствии с обязательствами, взятыми Китаем, в законодательство страны внесено около 2 тыс. поправок.

Либерализация внешнеэкономической деятельности самым непосредственным образом касается нефтегазовой отрасли. Согласно планам правительства, в течение ближайших пяти лет станет возможным более широкое привлечение иностранных компаний в разведку и добычу углеводородного сырья, преимущественно на условиях соглашений о разделе продукции (СРП). Кроме того, разработаны меры по снятию ограничений для иностранных компаний на участие в акционерном капитале совместных предприятий, оперирующих в секторе нефтепереработки, а также продаж соответствующей продукции. В 2005 г. не менее чем в двух китайских регионах запланировано провести эксперимент по свободному доступу на оптовый и розничный рынки углеводородных продуктов аттестованных для этих целей китайских и зарубежных компаний.

В настоящее время государство продолжает регулировать условия привлечения иностранных инвестиций в экономику страны в целом и в нефтегазовый комплекс КНР в частности. Необходимость подобного регулирования обусловлена тем, что интересы иностранных инвесторов далеко не всегда совпадают с приоритетами развития, определенными правительством. Так, первоначально при инвестировании в китайскую экономику зарубежные компании преследовали в основном цели экономии на издержках, прежде всего - на оплате труда при производстве продукции. В то же время приоритетные цели китайской стороны при привлечении в страну зарубежных капиталовложений - это не только и не столько рас-

стр. 38

ширение экспорта или удовлетворение потребностей внутреннего рынка, но и доступ к передовым технологиям и ноу-хау, управленческому опыту и знаниям, повышение технического уровня и качества продукции, финансирование инвестиционных проектов, имеющих важное народнохозяйственное значение. Последние мотивы привлечения иностранного капитала особенно важны для такого сектора экономики Китая, как нефтегазовый комплекс. Характерно, что поправки в "Каталог приоритетных хозяйственных объектов для привлечения зарубежных инвестиций", внесенные в конце 1997 г., поощряют и поддерживают вложение иностранного капитала, среди прочих сфер экономики, в производство энергоносителей и важных сырьевых материалов.

Необходимость использования в нефтяной и газовой промышленности иностранного капитала связана во многом с тем, что одним из ограничителей быстрого освоения богатых потенциальных запасов углеводородного сырья Китая выступает недостаточное финансирование и пока еще низкий, по сравнению с лучшими мировыми стандартами, технологический уровень производства в нефтегазовом секторе. Согласно расчетам специалистов, только для освоения открытых в последние годы месторождений на западе Китая потребуются капиталовложения в размере 13,4 млрд. долл. В настоящее время в структуре инвестиционного финансирования отрасли доля иностранных инвестиций достигает 15 - 20%, и руководство китайских нефтегазовых компаний выступает за дальнейшее расширение участия иностранных инвесторов в развитии нефтегазового сектора. Использование иностранных инвестиций, масштабы которых должны быть ограничены национальными интересами страны, могло бы частично восполнить недостаток собственных финансовых ресурсов и помочь привлечь лучшие зарубежные технологии.

Вложение иностранного капитала в экономику страны в настоящее время регулируют свыше 500 постановлений правительства, нормативных и законодательных документов, предоставляющих зарубежным инвесторам правовые основы и гарантии. В то же время даже при вложении иностранного капитала в нефтегазовый сектор на условиях СРП действуют определенные ограничения на деятельность зарубежных партнеров по торговле добытой нефтью и природным газом. Китай в законодательном порядке определяет зарубежным инвесторам обязательства по использованию в производстве местных комплектующих, доле экспорта в продажах и т.д.

При создании совместных предприятий с иностранными инвестициями китайские власти часто регламентируют передачу современных технологий, долю в капитале предприятия зарубежных партнеров. Полноправным участником предприятия с иностранным капиталом сейчас является, как правило, государственная китайская компания, а предметом сотрудничества - реализация новых инвестиционных проектов. Вплоть до последнего времени были сравнительно редки случаи приобретения иностранным инвестором уже существующих китайских предприятий в противовес созданию новых (около 5% капиталовложений по сравнению с 85% в среднем по миру).

В последние пять-шесть лет Китай начал переносить упор в сотрудничестве с зарубежными инвесторами с этнических китайцев на крупные западные ТНК, прежде всего потому, что ведущие национальные государственные компании приобрели достаточные опыт и ресурсы для осуществления крупных проектов с такими партнерами внутри страны и за рубежом на относительно паритетных началах.

Будут расширены и права участников СРП по продаже добытой продукции на внутреннем китайском рынке. В частности, иностранные партнеры будут иметь право реализовывать в Китае свою долю продукции на равных условиях с тремя китайскими нефтегазовыми компаниями. С 2005 г. иностранные компании-участницы СРП получат возможность инвестировать в трубопроводную сеть страны.

В соответствии с обязательствами, принятыми на себя Китаем при присоединении к ВТО, должна быть поэтапно открыта для конкуренции с зарубежными компаниями сфера внешней торговли нефтью, нефтепродуктами и природным газом. До настоящего времени исключительные права на осуществление экспортно-импортных операций с углеводородами сохранились у специальных государственных компаний. В целом в экономике Китая на государственные организации приходится не менее 70% внешнеторгового оборота страны. Кроме того, в системе мер валютного регулирования и контроля сохраняется требование к экспортерам о 100%-ной продаже валютной выручки уполномоченным государственным банкам. Причем это требование действует даже после перехода в конце 1996 г. к конвертируемости юаня по текущим операциям.

Для защиты внутреннего рынка КНР до сих пор широко использует технические стандарты и условия. Однако по соглашению с ВТО, КНР обязалась расширять использование международных стандартов, но только на 10% в течение каждых пяти лет.

В то же время возможны и некоторые риски для экономики Китая, вытекающие из вступления страны в ВТО. Среди таких рисков - возможности дефляционного давления относительно дешевых импортных товаров, снижения занятости на неконкурентоспособных госпредприятиях, временного сокращения профицита текущего платежного баланса. На уровне секторов экономики наиболее высокие риски прогнозируются для финансового сектора, машиностроения, химической, нефтехимической и нефтяной промышленности. Но уступки, сделанные КНР на переговорах по присоединению к ВТО, не будут означать полного и окончательного демонтажа сложившейся в стране системы внешнеэкономического регулирования, в которой государство все же сохранит ряд специфических рычагов влияния, в том числе применительно к нефтегазовому сектору.

По материалам Центра стратегического развития

Permanent link to this publication: