Председатель Комитета Государственной Думы по обороне Андрей Николаев о состоянии и задачах законодательного обеспечения обороны России

- Андрей Иванович, как вы оцениваете сегодняшнее состояние законодательного обеспечения обороны России?

- В целом, законодательная база в области обороны страны создана. Государственная Дума предыдущих созывов приняла основополагающие законы, которые позволяют регулировать правоотношения по общим вопросам обороны страны, по проблемам воинской обязанности и военной службы, социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, мобилизационной подготовки и мобилизации, международного военно-технического сотрудничества и другим.

В то же время эта правовая база еще не представляет собой единой, целостной системы. Так, есть закон о мобилизационной подготовке и мобилизации, но нет закона, регулирующего вопросы военного положения, при котором в принципе и проводится мобилизация. Далее, Конституцией России предусмотрено право на альтернативную гражданскую службу, а закона о ней нет.

В то же время законодательное расширение перечня оснований для освобождения от военной службы по призыву и отсрочки от призыва привело к дефициту призываемых на военную службу людских ресурсов. Судите сами, если в конце существования Советского Союза можно было призвать в Вооруженные Силы почти 80 процентов от общего числа граждан, состоящих на воинском учете, то сегодня - 13. И качество призывного контингента вызывает тревогу. Например, среди призванных весной 1999 года каждый четвертый не имел законченного среднего образования, каждый двенадцатый имел снятую или непогашенную судимость. У нас есть регионы - от Кузбасса и далее на Восток, где 90 процентов призывников в последний до службы год нигде не работали и не учились. В итоге - серьезные проблемы комплектования Вооруженных Сил, других войск, особенно с учетом того, что законодательством было установлено досрочное увольнение военнослужащих по призыву, участвующих в проведении контртеррористической операции на Северном Кавказе.

- В связи с этим все актуальнее проблема перехода на контрактный принцип комплектования...

- Служба по контракту - особый блок проблем. Законодательно установив контрактную службу, государство не создало всех необходимых для нее условий и не несет за это сегодня ответственности перед военнослужащими. Невозможность же реализации установленных законодательством прав и льгот усиливает социальную напряженность среди военнослужащих, приводит к их массовому досрочному увольнению. По данным Совета безопасности РФ, ежегодно прерывают свои контракты до 35 тысяч военнослужащих.

Мне кажется, что сегодня правильнее было бы вести речь о том, каковы должны быть система комплектования самих Вооруженных Сил, других войск и соотношение между служащими по контракту и по призыву. Могу совершенно обоснованно говорить о том, что, например, Федеральная пограничная служба может пополняться за счет призыва на 10-15 процентов, максимум на 20. А какая служба по призыву может быть в МВД, войсках правительственной связи, МЧС? Давайте посмотрим на эту проблему объективно. В воинском строю нужны не те, кто будет подметать дорожки, выполнять вспомогательные работы, а люди, отвечающие характеру задач той или иной силовой структуры, обороны страны.

- Андрей Иванович, а как, на ваш взгляд, обстоят дела с реализацией "военных" законов?

- К сожалению, приходится констатировать, что многие принятые законы, в том числе направленные на обеспечение социальной защиты военнослужащих, выполнение государственного оборонного заказа, не действуют. Это обусловлено, прежде всего, несовершенством механизмов их реализации, в

стр. 4

том числе отсутствием нормативных положений, устанавливающих юридическую ответственность за невыполнение либо неполное и неточное выполнение законов, а также тем, что на их реализацию не выделяются необходимые средства. Принятое в свое время решение о том, что на военный бюджет будет выделяться 3,5 процента внутреннего валового продукта (ВВП), не выполняется. Кстати, не совсем ясно, чем объясняется и эта цифра. Возможностями государства или угрозами для него?

Невыполнение законов о федеральном бюджете приводит к хроническому недофинансированию установленных расходов на национальную оборону, вследствие чего накапливается задолженность военных потребителей перед поставщиками. Так, только по службам тыла Вооруженных Сил среднегодовые задолженности - в пределах 14-15 миллиардов рублей. В условиях действующего гражданского законодательства на основании решений судов производится списание со счетов военных организаций этих сумм. Естественно, без всякой компенсации. А на текущее финансирование войск опять практически ничего не остается.

Недостаточно полно и конкретно регламентированы в законодательстве и вопросы подготовки населения, территории страны к обороне, развития и использования объектов военной инфраструктуры, рационального распределения задач, полномочий и ресурсов в интересах обороны между органами государственной власти и местного самоуправления. К чему это приводит? Вот конкретный пример: по итогам 1998 года только семь (!) субъектов Федерации из 89 полностью выполнили планы поставки продовольствия по гособоронзаказу.

Такова самая общая оценка состояния законодательства в области обороны. Отмечу, что к сегодняшнему дню часть поднятых проблем Комитету Государственной Думы по обороне удалось если и не решить, то вывести на прямое рассмотрение во всех ветвях власти. И это уже приносит свои плоды. Одно из наглядных тому свидетельств - "военные" статьи бюджетного закона на 2001 год.

- Позади первый год работы Госдумы третьего созыва. Насколько возглавляемому вами Комитету удалось продвинуться в совершенствовании законодательного обеспечения военной безопасности страны?

- Основной объем этой работы нашего Комитета пришелся на осеннюю сессию 2000 года. В примерную программу законопроектной работы Госдумы на этот период было включено 42 проекта федеральных законов, по которым Комитет был ответственным. 2 законопроекта дополнительно включены в программу в ходе сессии. Еще 7 законопроектов рассмотрены вне программы. Большинство из них содержали изменения и дополнения в действующие законы - "О статусе военнослужащих, "О воинской обязанности и военной службе", "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" и другие. Всего было подготовлено к первому чтению 23 законопроекта, ко второму - 2. По предложению Комитета 5 законопроектов, потерявших актуальность, отозваны субъектами права законодательной инициативы, внесшими их, и один законопроект возвращен его инициатору.

Принятые в первом чтении законопроекты направлены на решение проблемы комплектования Вооруженных Сил, других войск, в том числе при выполнении боевых задач в период чрезвычайных обстоятельств, на усиление социальной защиты военнослужащих, граждан уволенных с военной службы, и членов их семей.

Мы подготовили 49 заключений по законопроектам, поступившим в Комитет на экспертизу, 39 обращений к Президенту России, 59 - в Правительство.

- Известно, члены Комитета не ограничивались только участием в законотворчестве. Пожалуйста, несколько слов об этих аспектах работы, в том числе о том, как они откликались на социальные проблемы армии и флота.

- В 2000 году было подготовлено 30 проектов постановлений Госдумы. Среди них - "О неудовлетворительном материальном обеспечении военнослужащих и первоочередных мерах по его улучшению", обращение к Президенту России о критической ситуации в Вооруженных Силах, связанной с неудовлетворительным материальным обеспечением военнослужащих, обращение в Правительство РФ по погашению долгов и другим проблемам предприятий, входящих в оборонно- промышленный комплекс.

По инициативе Комитета по обороне Дума приняла Постановление "О денежном содержании военнослужащих", в котором обратилась к Президенту с просьбой принять указ о приведении размера денежного содержания военнослужащих в соответствие с размером оплаты труда федеральных государственных служащих. Отмечу, что оно оказалось одним из немногих документов, принятых единогласно.

Комитет выполнил 16 протокольных поручений Госдумы, связанных с военной реформой, социальной защитой военнослужащих и членов их семей, другими актуальными проблемами.

По поступившим в Комитет письмам граждан подготовлено 312 обращений в министерства, ведомства и ответов, а также 217 ответов и обращений - по письмам организаций.

Для изучения положения дел на местах были организованы поездки депутатов - членов Комитета по обороне в воинские части и соединения Объединенной группировки войск (сил), дислоцированные на

стр. 5

территории Республики Дагестан и Чеченской Республики, Московского и Ленинградского военных округов, Московского и Северо-Западного округов внутренних войск. Депутаты посетили Центральный командный пункт Генерального штаба ВС РФ, Главный штаб РВСН и Центральный командный пункт РВСН, Российское агентство по боеприпасам, Российское агентство по обычным вооружениям, космодром "Байконур".

В Комитете по обороне были приняты 23 иностранные делегации из США, Греции, Великобритании, Ирана, Югославии и других стран.

- Каковы планы законотворческой работы в оборонной сфере на нынешний год?

- Определяя эти задачи, мы исходили из Концепции законодательного обеспечения обороны страны, выработанной в ходе парламентских слушаний и принятой 5 декабря.

В программу законопроектной работы Государственной Думы на весеннюю сессию 2001 года по предложению Комитета по обороне включено 44 законопроекта, по которым Комитет является ответственным. Приоритетные - проекты федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" (уже принятый в первом чтении) и "О военном положении", проекты федеральных законов "Об альтернативной гражданской службе", "О правовом положении и финансово- экономической деятельности военных организаций", а также законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих", в пенсионное законодательство. По этим направлениям законопроектной работы в Комитете созданы рабочие группы.

Кстати, приоритетность этих законопроектов определена не только депутатами. На совместном заседании коллегии Министерства обороны и Комитета Госдумы по обороне Маршал Российской Федерации Игорь Дмитриевич Сергеев также назвал их определяющими в деле преобразования военной организации государства в компактную, мобильную, располагающую высокоподготовленными специалистами, хорошо оснащенную в техническом отношении структуру, способную эффективно решать задачи обороны страны.

- Что нового несут в себе законопроекты о чрезвычайном и военном положении?

- Проект федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" подготовлен на основании распоряжения Президента Российской Федерации.

Действующий ныне закон РСФСР "О чрезвычайном положении" во многом не соответствует Конституции России (статья 56) и при его применении показал свою недостаточную эффективность. Складывается ситуация, при которой, во-первых, чрезвычайное положение может быть введено без достаточных правовых оснований и, во-вторых, действующий режим чрезвычайного положения не обеспечивает в полной мере реализации целей его введения, что наглядно продемонстрировано практикой существования режима чрезвычайного положения на части территорий Северной Осетии и Ингушской Республики.

Принятый Госдумой в первом чтении законопроект содержит конкретные нормы, более детально по сравнению с действующим законом РСФСР регламентирующие основные аспекты режима чрезвычайного положения, в том числе условия, порядок и основания его введения, а также силы, средства и меры, используемые в этих условиях. В проекте закона предусмотрены гарантии, призванные не допустить дискриминацию отдельных лиц и групп населения по политическим убеждениям, признакам расы, национальности, пола, языка, религии и социального положения. Поскольку основаниями для введения режима ЧП могут служить чрезвычайные ситуации социально-политического, криминального, технотронного, экологического и природного характера, законопроект предусматривает различные чрезвычайные меры, адекватные складывающейся обстановке. В законопроекте рассматривается и принципиально новый механизм создания органов особого управления на период введения чрезвычайного положения на всей территории России или на ее отдельных местностях. Этот механизм призван способствовать скорейшей реализации целей введения чрезвычайного положения и значительно сократить время ограничений прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории.

Законопроект разработан на основе действующего закона РСФСР, максимально учитывает практику его применения и вместе с тем призван устранить имеющийся в законодательстве пробел - наполнен содержанием, соответствующим положениям принятой 12 декабря 1993 года Конституции России, а также сегодняшней реальности.

Принятие федерального конституционного закона " О военном положении" диктуется необходимостью реализации статьи 82 и пункта "б" статьи 102 Конституции России, определяющих правовую ситуацию военного положения. Основаниями для его введения следует считать агрессию против Российской Федерации или непосредственную угрозу агрессии. В законопроекте, внесенном группой депутатов, в числе которых заместитель председателя Комитета по обороне Э.А. Воробьев, регламентируется процедура принятия решения о введении военного положения, определены условия и порядок его введения, особые формы государственной власти, правовой статус граждан и предприятий на этот период, силы и средства, привлекаемые для установления и поддержания режима военного положения, предложены меры для обеспечения этого режима.

- С чем связано появление упомянутого вами законопроекта о финансово- экономической деятельности?

- Необходимость разработки и принятия федерального закона "О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций" обусловлена несовершенством законодательной базы, определяющей правовое положение

стр. 6

военных организаций и регулирующей вопросы их деятельности в новых рыночных условиях. Множество проблем связано с неопределенностью правового положения военных организаций как юридических лиц, прав и ответственности военных организаций по отношению к используемому имуществу, в частности, недвижимости, а также к высвобождаемому военному имуществу, которое может быть реализовано в интересах страны и военных организаций.

Этот закон необходим также в связи со вступлением в силу Гражданского кодекса. При распространении его норм на военные организации должна быть учтена их специфика.

Цель подготовленного в Комитете по обороне законопроекта - создание законодательной базы, определяющей правовой статус военных организаций как юридических лиц и регулирующей отношения в процессе их финансово- экономической деятельности. В частности, предусматривается возможность иметь действительное и условное (закрытое и открытое) наименования для юридических лиц - военных организаций и соответствующее распределение между этими наименованиями необходимых атрибутов, предусмотренных Гражданским кодексом. Определяется также, что имущество военных организаций является федеральной собственностью и передается военным организациям в хозяйственное ведение или оперативное управление в устанавливаемом Правительством страны порядке, финансирование военных организаций будет осуществляться только через полевые учреждения, расчетно-кассовые центры Центрального банка РФ и учреждения Сбербанка России. Запрещается получение военными организациями кредитов от банков, включая коммерческие, и от других организаций, за исключением случаев, когда получение кредита производится по распоряжению Правительства.

Подчеркну, что при подготовке законопроекта наш Комитет рассмотрел более 400 замечаний и предложений главных и центральных управлений Министерства обороны, видов Вооруженных Сил и военных округов, министерств и ведомств, в которых законодательством предусмотрена военная служба.

- Среди приоритетов вы упомянули проблему альтернативной службы. Как будет решаться она?

- Для полноты осуществления реальной военной реформы закон "Об альтернативной гражданской службе" абсолютно необходим. Он связан с реализацией пункта 3 статьи 59 Конституции России, предусматривающего такую службу. Это принципиальная позиция Комитета по обороне.

Если этот закон будет принят, выиграет и государство, и каждый из нас. Увеличится количество людей, желающих проходить военную службу. А призывной ресурс в 1.100 - 1.200 тысяч молодых людей посредством альтернативной гражданской службы можно будет полнее использовать в интересах государства. В частности, на транспорте, в коммунальном, дорожном хозяйстве, связи, других сферах. В отличие от военной абсолютно экстерриториальной, альтернативная гражданская служба, по определению, должна быть территориальной с элементами экстерриториальности.

По моему мнению, в Госдуме нет ни одного комитета, так или иначе не связанного с этим вопросом. Более того, закон об альтернативной гражданской службе, как и законы о военном положении, о чрезвычайном положении, не может быть разработан только парламентариями. Полагаю, что на определенном этапе, к его разработке должны подключиться Президент, Правительство, соответствующие государственные структуры. Поскольку, в частности, нужно будет создавать, действенные государственные структуры для организации альтернативной службы. Главное состоит не в том, чтобы удовлетворить потребность отдельных юношей избежать армии, а в том, чтобы законодательно обеспечить высокий престиж военной службы.

Если бы нам удалось принять закон до весны 2001 года, это стало бы крупнейшим достижением в работе парламента. Уже следующий призыв можно было осуществить без так называемых "уклонистов".

Подводя итог сказанному, отмечу, что реализация намеченных на 2001 год задач законодательного обеспечения обороны страны позволит существенно продвинуться в реформировании военной организации государства, к ее новому облику, соответствующему реальностям и вызовам XXI века.

Интервью взял полковник Сергей МАНЮКОВ, парламентский обозреватель журнала "Ориентир"

Постоянный адрес данной публикации: