ПОЧЕМУ ПРИВАЛИЛАСЬ КРУПНОМАСШТАБНАЯ МИРОТВОРЧЕСКАЯ ОПЕРАЦИЯ ООН

В прошлом номере нашего журнала была напечатана первая часть статьи "Уроки Руанды", в которой приводилась подробная хроника трагических событий в этой африканской стране в начале нынешнего десятилетия, приведшая к гибели сотен тысяч ее граждан. В завершающей части излагаются выводы независимого расследования действий Организации Объединенных Наций в Руанде, которые, к сожалению, не имели успеха и не смогли предотвратить геноцид и многочисленные преступления на этнической почве.

События в Руанде послужили толчком к многочисленным дискуссиям во многих странах о том, как действовать мировому сообществу в случае необходимости урегулирования международных и внутригосударственных конфликтов.

РАБОТА НАД ОШИБКАМИ

Все последующие после тех трагических событий годы развивающиеся и, прежде всего, африканские страны настойчиво добивались от Организации Объединенных Наций ответа: почему, несмотря на многочисленные решения Совета Безопасности, так и не были приняты меры, необходимые для предотвращения или прекращения бойни в Руанде.

В марте 1999 года по предложению Генерального секретаря ООН Совет Безопасности принял, наконец, решение о проведении независимого расследования действий Организации Объединенных Наций в Руанде в период наибольшего обострения кризиса. Это было поручено бывшему премьер-министру Швеции Ингвару Карлсону, бывшему премьер-министру Республики Корея Сун Джо и генерал-лейтенанту Р. Каполати из Нигерии.

Участники расследования опросили большое число свидетелей трагических событий, изучили документы ООН. В качестве основных критериев для определения того, что следует считать геноцидом, были взяты формулировки, содержащиеся в

Окончание. Начало см. "Азия и Африка сегодня", 2000, N 8.

стр. 35

Конвенции 1949 года о предупреждении геноцида и наказании за него. Те же критерии использовал и учрежденный Советом Безопасности Международный трибунал по Руанде, который пришел к выводу о том, что массовые убийства тутси в Руанде в 1994 году были ничем иным, как геноцидом, спланированным и осуществленным экстремистскими элементами хуту.

Участники независимого расследования видели свою задачу прежде всего в том, чтобы определить роль, которую сыграла во всех этих событиях Организация Объединенных Наций, и выработать свои рекомендации относительно того, как помочь руандийскому народу преодолеть тяжелые последствия геноцида. Была сделана также попытка определить возможные пути и способы предотвращения подобных трагедий в будущем.

Кроме того, преследовалась цель собрать объективную информацию о деятельности основных звеньев системы Организации Объединенных Наций - Генерального секретаря, Секретариата и его департаментов, Совета Безопасности, а также государств-членов ООН, с тем, чтобы выяснить долю ответственности каждого звена в отдельности за провал миссии ООН по оказанию помощи Руанде (МООНПР).

СТО КРОВАВЫХ ДНЕЙ

Независимая международная комиссия по расследованию (НМКР) пришла в том числе к следующим основным выводам.

1. Согласно нормам международного права, свирепствовавшая в Руанде в течение почти ста дней, с апреля по июль 1994 года, бойня, жертвами которой стали около 800 тысяч человек, должна быть охарактеризована как геноцид.

Международное сообщество не приняло необходимые меры, чтобы прекратить кровопролитие. Эта трагедия, которая стала одним из самых страшных событий XX века, оставила неизгладимый след в сознании руандийского народа, оказала сильнейшее влияние на ход и характер дальнейших взаимоотношений Руанды с другими странами.

По заключению комиссии. Организация Объединенных Наций оказалась не в состоянии предотвратить или остановить начавшийся в апреле 1994 года в Руанде геноцид. Ответственными за это члены комиссии признали всех участников операции в Руанде: Генерального секретаря. Секретариат, Совет Безопасности, МООНПР и, наконец, государства-члены ООН.

Прямую и непосредственную ответственность, по заключению НМКР, несут те руандийские лидеры, которые планировали и осуществляли геноцид собственных граждан. 12 декабря 1995 года Международный трибунал по Руанде вынес свое первое обвинительное заключение. В последующие годы состоялось несколько десятков судебных разбирательств, закончившихся приговором ряду лиц, признанных виновными в развязывании геноцида.

2. Главными причинами провала операции ООН в Руанде комиссия считает нехватку военных и материальных ресурсов, а также нежелание международного сообщества взять на себя твердые обязательства и последовательно их выполнять. По мнению членов комиссии, МООНПР была не в состоянии справиться с поставленной перед нею задачей, поскольку ни масштабы операции, ни имевшиеся в ее распоряжении ресурсы не соответствовали требованиям,

стр. 36

предъявляемым создавшейся в стране ситуацией. Мандат операции был основан на расчетах, которые, как показали дальнейшие события, в значительной мере оказались ошибочными. Налицо были серьезные недостатки в политическом и военном руководстве. Отсутствие необходимой военной мощи и координации действий, низкая дисциплина - вот лишь некоторые из проблем, которые так и не нашли должного разрешения. В результате в самый разгар начавшегося геноцида воинский контингент ООН оказался почти полностью парализован и фактически бездействовал.

В то же время сотрудники МООНПР и работавших в Руанде международных агентств продемонстрировали незаурядное личное мужество и спасли жизнь многим мирным гражданам, нередко подвергая при этом риску собственную жизнь.

3. Мандат, предоставленный Организацией Объединенных Наций операции в Руанде, комиссия сочла абсолютно неадекватным требованиям обстановки. МООНПР была не в состоянии принудить противоборствующие силы к прекращению огня не только из-за нехватки сил, но еще и потому, что не имела полномочий на осуществление принудительных действий в соответствии с главой VII Устава ООН.

4. Неоправданно большие надежды возлагались на Арушские соглашения. В результате с самого начала ошибочно полагали, что для нормализации положения в Руанде больших сил и средств не понадобится. Под давлением государств-членов ООН Совет Безопасности еще больше урезал размеры выделенных воинских сил и материальных ресурсов.

5. Согласно полученным из штаб-квартиры ООН указаниям, руководство МООНПР исполняло мандат таким образом, как если бы это была обычная операция по поддержанию мира, для проведения которой не требуется использование мер принуждения.

Штаб-квартира ООН постоянно рекомендовала своим представителям в Руанде "избегать каких-либо действий, которые могут привести к использованию силы".

Учитывая ту обстановку, которая царила в Руанде на момент принятия Советом Безопасности мандата на проведение операции, Комиссия не увидела оснований считать принятие данного мандата ошибкой. Однако дальнейшее развитие событий и прежде всего поступившие сведения о массовом ввозе в страну оружия должны были насторожить членов Совета, которому следовало оперативно дать руководителям МООНПР полномочия на блокирование каналов транспортировки оружия и конфискацию вооружений, уже ввезенных в Руанду.

6. Как Секретариат ООН, так и Совет Безопасности обязаны были со всей серьезностью отнестись к поступившей информации о готовящейся провокации против бельгийского воинского контингента. В стратегическом плане нападение на него было ударом по всей операции в целом, и вывод бельгийских частей значительно ослабил МООНПР не только в военном, но и в психологическом и других отношениях.

КОГДА "ГОЛУБЫЕ КАСКИ" БЕССИЛЬНЫ...

7. Оказавшись не в состоянии предотвратить геноцид, МООНПР не смогла и остановить бойню уже после того, как она набрала полную силу. Как только в Руанде воцарился хаос, многие политические и общественные деятели страны обратились к МООНПР за помощью. Тысячи людей пришли к местам расположения воинских контингентов и гражданского персонала ООН, чтобы найти там защиту. Вот тут-то со всей очевидностью и проявилось несовершенство мандата ООН. Имея в тот момент 2500 солдат и офицеров, МООНПР не смогла предотвратить массовое уничтожение руандийцев.

Командующий "голубыми касками" вскоре обнаружил, что воинские подразделения одних стран

стр. 37

(Бангладеш) отказываются подчиняться его приказам, других (Бельгия) - и вовсе в одностороннем порядке эвакуируются с мест своей дислокации.

Отказываясь смотреть правде в глаза, государства-члены Совета Безопасности долго не желали признавать очевидные факты и назвать происходящее в Руанде своим именем - геноцидом. Такую же позицию занимали и другие государства-члены ООН, поскольку в противном случае им пришлось бы предпринять необходимые шаги, которых они всячески пытались избежать.

8. Операция в Руанде в определенном смысле была поворотным моментом в истории операций Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. Международное сообщество продемонстрировало нежелание идти на риск ради спасения народов отдельных стран.

Сразу после окончания "холодной войны" международное сообщество с энтузиазмом взялось за урегулирование конфликтов в разных регионах мира. Более 70 тысяч миротворцев принимали участие в операциях в 70 странах. Однако выяснилось, что эффективность таких операций зачастую невысока, а расходы на их проведение превысили три миллиарда долларов.

Со временем во многих государствах выработалось, мягко говоря, сдержанное отношение к такого рода операциям. Это коснулось и событий в Руанде: Совет Безопасности отказался в полном объеме удовлетворить просьбы Генерального секретаря об усилении материально-технической оснащенности МООНПР, увеличении численности контингента, расширении мандата операции.

9. Членам комиссии часто приходилось слышать, что МООНПР создавалась и действовала с постоянной оглядкой на трагические события в Сомали. Действительно, убийство в этой стране американских и пакистанских миротворцев сильнейшим образом повлияло на отношение мировой общественности к операциям по поддержанию мира.

Полученный в Сомали опыт говорит, что в условиях хаоса обычные методы и подходы, используемые Организацией Объединенных Наций в ее операциях по поддержанию мира, оказываются неэффективными. Становилось ясно, что прекратить резню в Руанде можно только перейдя к альтернативной операции, а именно силовой, как это сформулировано в главе VII Устава ООН.

10. И вот в этот самый момент проявилось то, что Независимая международная комиссия по расследованию назвала "отсутствием политической воли у

стр. 38

государств-членов ООН", которые не захотели перейти к решительным действиям и не предоставили МООНПР достаточных воинских сил и материальных ресурсов. Уже после того, как Совет Безопасности решил, наконец, действовать, чтобы прекратить убийства мирных граждан, ООН испытывала огромные трудности в увеличении численности своего военного контингента. Даже африканские страны, заявлявшие о своей готовности предоставить вооруженные силы, соглашались сделать это только при условии предоставления им военной техники и финансовых средств.

Что же касается западных стран, то для них Руанда со стратегической точки зрения вообще не представляла никакого интереса, и они просто заняли позицию двойных стандартов.

11. Как штаб-квартира ООН, так и руководство операции в Руанде слабо разбирались в действительном характере происходящих в стране событий. Представители ООН должны были выступать в качестве посредников между враждующими сторонами. Имелось в виду, что эти стороны сумеют договориться о примирении, а международное сообщество поможет им осуществить достигнутые договоренности. На самом деле ситуация в Руанде была совершенно иной.

12. По мнению членов Комиссии, на всех уровнях наблюдались недостатки в организационной работе. Так, в самой МООНПР сложились непростые взаимоотношения между командующим воинским контингентом генералом Ромео Делларе и специальным представителем Генерального секретаря Жаком-Роже Бу-Бу. Роль каждого из них не была определена достаточно четко, в результате операция осталась фактически без политического руководства.

Согласно Уставу ООН, Генеральный секретарь обладает исключительным правом привлекать внимание Совета Безопасности к наиболее острым проблемам, стоящим в данный момент перед Организацией. В то же время в наиболее критические моменты Бутрос Гали неизменно оказывался за пределами Нью-Йорка и не мог выполнять данные функции.

13. В январе 1994 года Руанда была избрана членом Совета Безопасности, что создало дополнительные трудности в решении руандийского конфликта. То, что одна из сторон Арушского соглашения, а именно правительство Жювеналя Хабиаримана, получила возможность непосредственно участвовать в происходивших в Совете Безопасности дискуссиях и влиять на принимаемые им решения, поставило стороны в неравное положение. Имеются многочисленные свидетельства того, что представитель Руанды в Совете Безопасности зачастую препятствовал конструктивному решению проблем.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

В заключительной части доклада Комиссии содержатся рекомендации Генеральному секретарю представить на рассмотрение Конференции против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и других форм нетерпимости предложения о возможных действиях ООН по предотвращению подобных актов насилия.

Международное сообщество, подчеркивают авторы доклада, должно помочь Руанде восстановить нормальную ситуацию в стране, обращая при этом особое внимание на соблюдение прав человека. Организации Объединенных Наций следует признать свою долю вины за геноцид в Руанде.

При этом комиссия предлагает следующее.

1. Генеральному секретарю ООН разработать план возможных действий, направленных на предотвращение геноцида в любой точке земного шара, который включал бы механизм по его реализации. Каждая составляющая часть системы ООН, а также государства-члены Организации должны предусмотреть конкретные шаги, которые они смогут предпринять в случае начала подобной трагедии.

2. Международному сообществу предоставить ООН дополнительные возможности по осуществлению операций по поддержанию мира и в первую очередь быстрого развертывания воинского контингента в зоне конфликта. Государствам-членам ООН быть готовыми немедленно предоставлять необходимые воинские части, а также гарантировать их материально-техническое обеспечение.

3. ООН провести переговоры с региональными организациями на предмет более широкого и активного их участия в операциях по поддержанию мира.

Предоставляемый операциям мандат должен отвечать потребностям обстановки в зоне конфликта.

4. Государствам-членам ООН быть готовыми предпринимать немедленные меры по предотвращению геноцида в любой точке земного шара, не допуская двойного стандарта в подходе к конфликтам в зависимости от его местонахождения.

5. Активизировать усилия, направленные на защиту гражданского населения в зоне конфликта. Обеспечить безусловную безопасность персонала ООН, в том числе ее сотрудников из местных граждан.

Ознакомившись с текстом доклада Независимой международной комиссии, Генеральный секретарь ООН сделал заявление, в котором выразил свое полное согласие с результатами расследования и поддержку содержащимся в докладе рекомендациям. При этом он сообщил о своем намерении просить государства- члены ООН рассмотреть вопрос о предоставлении Организации дополнительных возможностей по предотвращению и прекращению конфликтов, подобных тому, что имел место в Руанде.

Как видим, реакция нынешнего Генерального секретаря ООН полностью соответствует тем правилам, которые действуют в крупных международных организациях: признать явное, предложить перспективную программу действий, а дальше будет видно...

В этой связи интересно вернуться назад во времени и посмотреть, какой была реакция другого Генерального секретаря, того, кто руководил Организацией Объединенных Наций в годы, когда бушевал руандийский кризис.

ОБЫКНОВЕННОЕ ЛИЦЕМЕРИЕ

В номере от 1 августа 1994 года журнал "Тайм" опубликовал интервью Бутроса Бутроса Гали, в котором он высказал свое глубокое разочарование бездействием мирового сообщества в Руанде. Египтянин Б. Гали был первым африканцем, избранным на ответственный пост руководителя самой крупной, универсальной и влиятельной международной организации. Одну из своих главных задач он видел в том,

стр. 39

чтобы привлечь внимание мирового сообщества к экономическим и политическим проблемам своего родного континента. Однако вскоре он убедился в тщетности своих попыток. С окончанием "холодной войны" и без того не слишком большой интерес мира к Африканскому континенту упал еще больше.

Бутрос Гали осознал, что развитые государства крайне неохотно выделяют силы и средства на урегулирование конфликтов, происходящих в странах третьего мира, если, конечно, эти конфликты не затрагивают их стратегические интересы.

"Страны, имевшие возможность повлиять на негативное развитие событий, - пишет Бутрос Гали в опубликованной в 1999 году книге "Непокоренная ООН", - казалось, были сбиты с толку обрушившимися на мир трагедиями, проявляли нерешительность и нежелание вмешиваться в международные конфликты, не понимали негативных последствий собственной пассивности для всей международной ситуации в целом. Соединенные Штаты, которые в годы "холодной войны" тратили на военные цели около миллиарда долларов в день, теперь уговаривали другие страны отказаться от выделения крошечных сумм, необходимых, чтобы остановить геноцид в Руанде".

Даже такой ловкий политик как Бутрос Гали был шокирован лицемерием, проявленным Соединенными Штатами во время руандийского кризиса.

"Какой страшный шум поднимается каждый раз, когда мы узнаем о преследовании хотя бы одного диссидента в Китае, - с горечью заявил он в упомянутом выше интервью американскому журналу, имея в виду позицию США в данном вопросе. - Почему же совершенно другое отношение к трагедии в Руанде, где уже погибло от двухсот пятидесяти до полумиллиона человек? В масштабах Соединенных Штатов это равно гибели от девяти до восемнадцати миллионов граждан".

ООН НЕ ВСЕМОГУЩА

После окончания "холодной войны" мир неожиданно для себя столкнулся с тем, что более распространенными и угрожающими для международной безопасности стали внутригосударственные конфликты, а не войны между отдельными государствами. Казалось, что преодоление двухполюсного противостояния позволит на порядок повысить действенность международных организаций и прежде всего самой всеобъемлющей и влиятельной из них - Организации Объединенных Наций. Эти надежды были основаны в первую очередь на том, что стало несравненно легче добиваться согласия в Совете Безопасности, том органе ООН, который принимает решения об операциях по поддержанию мира. Примером тому послужило согласие СССР на действия против Ирака в связи с его оккупацией Кувейта.

Однако вскоре миротворческая деятельность стала развиваться по принципиально новому сценарию. Толчком к этому послужил провал операции Организация Объединенных Наций в Сомали (1992-1994 годы), где, несмотря на развертывание одного из самых крупных военных контингентов "голубых касок" и выделение нескольких миллиардов долларов, международное сообщество, в конечном счете, так и не смогло прекратить бушевавшую там гражданскую войну и восстановить фактически распавшееся государство. Самым большим потрясением для стран- участников операции была гибель около 125 миротворцев, граждан этих стран.

Решающим, поворотным этапом в этой трансформации, как нам кажется, стала следующая многосторонняя операция - в Руанде. Она была последней операцией ООН по поддержанию мира в ее классическом виде. Именно на ней завершилась целая эпоха миротворческой деятельности, такой, какой она сформировалась в период после окончания второй мировой войны и создания Организации Объединенных Наций.

В ходе руандийского конфликта западные страны, в том числе США, одобрили большое число резолюций, направленных на преодоление кризиса. В то же время они не предприняли фактически ничего, чтобы сделать выполнение собственных решений возможным. Концептуальным обоснованием их действий стал уже упоминавшийся "Документ N 25", полное название которого звучит так: "Политика администрации Клинтона в вопросах реформирования многосторонних операций по поддержанию мира".

Руанда стала как бы тем перевалом, взойдя на который, мировое сообщество встало перед проблемой, как действовать дальше. Всем было очевидно, что старыми, традиционными средствами урегулирование международных и внутригосударственных конфликтов невозможно. Нужно было либо попытаться реформировать систему многосторонних миротворческих действий, повысив ее эффективность и вдохнув в нее новую жизнь, либо создать что-то принципиально новое.

Западные страны во главе с Соединенными Штатами предпочли пойти по пути фактического узурпирования прерогативы ООН.

Их действия в Руанде, которые по существу свелись к молчаливому игнорированию решений ООН, сыграли роль пробного шара и послужили подготовкой к следующему шагу, которым стала операция в Боснии и Герцеговине. Здесь была отработана уже принципиально новая схема миротворчества, основанная на совместных действиях международной (ООН) и региональной (НАТО) организаций. Однако в этом случае Альянс пока еще действовал на основе соответствующих полномочий, делегированных ему Организацией Объединенных Наций, и опирался на резолюции Совета Безопасности.

Логическим завершением трансформации стала операция в Косово, означавшая окончательный отход от утвердившейся после второй мировой войны модели миротворчества. НАТО прибегла к военной силе без какого-либо участия ООН, не имея на то мандата этой международной организации.

Таким образом, западные страны во главе с США в конечном счете присвоили себе право многостороннего военного вмешательства в обход Совета Безопасности с его обязательным консенсусом мнений постоянных членов. Круг замкнулся. Важнейшим этапом на пути к выработке такой модели была операция в Руанде. Ее провал, вызвавший колоссальные жертвы, послужил как бы оправданием для тех, кто уже тогда строил планы радикальной перестройки всей послевоенной системы миротворчества.

* * *

Редакция приносит благодарность Московскому информационному центру ООН за предоставленные материалы, которые легли в основу этой статьи.

Постоянный адрес данной публикации: